Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена января 2022 года
Постановление изготовлено в полном объеме января 2022 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Демидовой Е.Ю.

Щанкиной А.В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел
в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Кемерово на решение от 19.05.2021 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Верховых Е.В.) и постановление от 06.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В.,
Бородулина И.И., Павлюк Т.В.) по делу № А27-26850/2020 по заявлению индивидуального предпринимателя Переверзева Алексея Анатольевича (ОГРНИП 310420533700052, ИНН 420534146070) к администрации города Кемерово (650991, г. Кемерово, пр-кт Советский, д. 54,
ОГРН 1034205011610, ИНН 4207023869) о признании незаконным постановления.

Другие лица, участвующие в деле: Комитет по управлению государственным имуществом Кузбасса, государственное предприятие «Фонд имущества Кузбасса».

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Кемеровской области (судья Душинский А.В.)
в заседании участвовали представители:

от индивидуального предпринимателя Переверзева Алексея Анатольевича – Ермоленко Н.С. по доверенности от 01.07.2019, Сизов Я.М. по доверенности от 28.09.2020;

от администрации города Кемерово – Есипова Е.В. по доверенности
от 28.12.2021.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Переверзев Алексей Анатольевич (далее – ИП Переверзев А.А., предприниматель, заявитель) обратился
в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к администрации города Кемерово (далее – администрация, заинтересованное лицо)
о признании постановления от 22.10.2020 № 2999 «Об отказе
в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания № 61 по ул. Ноябрьская» незаконным,
об обязании в месячный срок с момента вступления решения суда
в законную силу принять постановление о предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования земельного участка
с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного севернее здания № 61 по ул. Ноябрьская – «природно-познавательный туризм».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет по управлению государственным имуществом Кузбасса, государственное предприятие «Фонд имущества Кузбасса» (далее –
ГП «Фонд имущества Кузбасса»).

Решением от 19.05.2021 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 06.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования предпринимателя удовлетворены.

Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, считая их необоснованными, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований предпринимателя.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: судами
не установлено несоответствие обжалуемого постановления закону или иному нормативному правовому акту; не указано, какие конкретно права
и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены; у заявителя отсутствует право
на предоставление земельного участка без проведения торгов; факт того, что в отношении территориальной зоны городских лесов (Л) предусмотрен условно разрешенный вид «природно-познавательный туризм», не означает безусловную обязанность администрации предоставить его по первому соответствующему заявлению без учета конкретных обстоятельств;
на собрании участников публичных слушаний представителем заявителя был предоставлен дизайн-проект планируемого к возведению на спорном земельном участке объекта капитального строительства, представляющего здание ресторана, не отвечающего целям использования участка, предусмотренным градостроительным регламентом; предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования «природно-познавательный туризм» в целях размещения на земельном участке здания ресторана не соответствует целям данного вида разрешенного использования; администрация отказала в предоставлении разрешения
в целях соблюдения баланса экономических и экологических интересов.

Предпринимателем представлены возражения на кассационную жалобу с дополнениями, согласно которым оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы
и возражения.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов
в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам
и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами,
ИП Переверзев А.А. в целях осуществления коммерческой деятельности – осуществление природно-познавательного туризма, на территории, расположенной в г. Кемерово, севернее здания № 61 по ул. Ноябрьская, 07.05.2020 обратился в уполномоченный орган – в комитет в порядке статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) для формирования испрашиваемого земельного участка и предоставления его посредством проведения аукциона.

Комитет приступил к формированию земельного участка
в испрашиваемых целях, в том числе в целях постановки земельного участка на кадастровый учет, что подтверждается письмом от 14.05.2020
№ 10-605/426. Поручено обеспечить формирование земельного участка
на торги специально созданному для этих целей ГП «Фонд имущества Кузбасса».

30.10.2020 испрашиваемый земельный участок площадью 7 092 кв. м был поставлен на кадастровый учет и ему присвоен кадастровый номер 42:24:0401005:1562.

Вид разрешенного использования земельного участка был определен, как охрана природных территорий – это основной вид разрешенного использования. Категория земель – земли населенных пунктов.

В последующем ГП «Фонд имущества Кузбасса» обратилось
в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки
в городе Кемерово при администрации города Кемерово с соответствующим заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (далее – УРВИ) земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562 – «природно-познавательный туризм».

Администрацией принято постановление от 25.08.2020 № 2360
о проведении публичных слушаний, согласно котором публичные слушания были назначены на 15.09.2020 в 10:30.

В рамках реализации указанного порядка, после проведения публичных слушаний, 22.09.2020 на сайте https://pravo-kemerovo.ru было опубликовано заключение (№ 06-02-09-01/1242 от 22.09.2020) по результатам публичных слушаний, согласно которому комиссия считает возможным предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного в Рудничном районе города Кемерово – «природно-познавательный туризм», по заявлению ГП «Фонд имущества Кузбасса». Только 1 человек из принимавших участие в публичных слушаниях проголосовал – против. Все остальные выступили
за изменение вида разрешенного использования.

22.10.2020 принято постановление администрации № 2999, согласно которому отказано в предоставлении разрешения на УРВИ земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562, расположенного
по адресу: г. Кемерово, севернее здания № 61 по ул. Ноябрьской.

Полагая, что данный отказ в предоставлении разрешения на УРВИ земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562 не основан на нормах действующего законодательства, нарушает права заявителя, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что заинтересованное лицо вправе защищать свои права в ходе процедуры формирования и выставления на торги земельного участка, оспариваемое постановление не содержит мотивированного обоснования отказа.

Довод администрации о том, что размещение здания ресторана
не отвечает целям использования «природно-познавательный туризм», судом был отклонен, поскольку данный вопрос подлежит разрешению после оформления права аренды на земельный участок с видом разрешенного использования «природно-познавательный туризм» при обращении
в уполномоченный орган за предоставлением разрешения на строительство.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8
«О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так
и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав
и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица
в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Виды разрешенного использования земельных участков, в том числе условно разрешенные виды использования, устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ)), которым определяется правовой режим земельных участков, равно как
и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков
и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ, часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

По заявлению юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки на основании заключения
о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний
по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования осуществляет подготовку рекомендаций
о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (части 1
и 8 статьи 39 ГрК РФ).

На основании указанных рекомендаций глава местной администрации
в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Нарушений процедуры принятия постановления администрации
от 22.10.2020 № 2999 суды не установили.

Однако суды верно отметили, что отказ администрации
в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0401005:1562
в обжалованном постановлении фактически не мотивирован (пункт 1).

В связи с тем, что основания для отказа в предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования в постановлении администрации от 22.10.2020 № 2999 не поименованы, наличие таких оснований могло быть обосновано и подтверждено заинтересованным лицом в процессе рассмотрения спора.

Как неоднократно высказывался Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности, как следует
из статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения
и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Именно поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления не могут действовать произвольно без объективного
и разумного обоснования. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере, содержащего коррупционную составляющую.

Такой вид использования земельного участка как «природно-познавательный туризм» имелся в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны в качестве условно разрешенного вида, что наряду с рекомендациями, полученными 19.10.2020 по результатам публичных слушаний, является достаточным для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Кроме того, судебная коллегия отмечает следующее.

ГрК РФ относит к числу основных принципов законодательства
о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений
в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Статьей 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения
на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Как видно из приведенных нормативных положений, одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний
по вопросам выработки градостроительных решений направлено
на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Анализ норм статьи 39 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что решение
о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении указанных
в названной статье административных процедур, в том числе организации
и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Судами установлено, что публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования
в отношении земельного участка проводились,

Вместе с тем, учитывая результаты публичных слушаний, заинтересованное лицо должно принимать решение, руководствуясь прежде всего принципами законодательства о градостроительной деятельности, закрепленными в статье 2 ГрК РФ.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации
в определениях от 06.11.2003 № 387-О, от 15.07.2010 № 931-О-О,
от 25.02.2016 № 242-О, от 04.04.2017 № 593-О и др., регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных
и частных интересов в данной области.

Кроме того, правила землепользования и застройки имеют своей целью создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ) и одновременно создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 части 1 той же статьи).

В данном случае заинтересованным лицом никак не обосновано, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «природно-познавательный туризм», будет противоречить каким-либо принципам законодательства градостроительной деятельности и целям ее регламентации в изложенном понимании, в связи
с чем суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу
о необоснованности оспариваемого постановления и его противоречии нормам законодательства о градостроительной деятельности.

Вывод о нарушении оспариваемым постановлением прав заявителя соответствует нормам земельного законодательства, поскольку согласно пункту 4 статьи 39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица.

При наличии оснований для установления в отношении спорного земельного участка условно разрешенного вида его использования, установленных судами обстоятельств заинтересованности предпринимателя в предоставлении земельного участка, оспариваемое постановление нарушает права и охраняемых законом интересы данного лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Иное толкование кассатором норм законодательства, подлежащих применению в настоящем споре, не свидетельствует о наличии
в обжалованных судебных актах существенных нарушений норм материального права, повлиявших на исход судебного разбирательства, или допущенной судебной ошибке.

В отношении довода администрации о том, что представленный
на публичные слушания дизайн-проект – здание ресторана – не отвечает целям использования «природно-познавательный туризм», судами первой
и апелляционной инстанций правильно отмечено, что данный вопрос подлежит разрешению после оформления права аренды на земельный участок.

При этом следует учесть содержание вида разрешенного использования «природно-познавательный туризм» (код 5.2), который включает такие объекты как базы, палаточные лагеря, устройство троп и дорожек, размещение щитов с познавательными сведениями об окружающей природной среде, осуществление необходимых природоохранных
и природовосстановительных мероприятий.

Исходя из приведенного выше понимания целей регламентации градостроительной деятельности, в данном случае при предоставлении разрешения на указанный условно разрешенный вид использования земельного участка определена потребность именно в указанных объектах
на спорном земельном участке, что должно быть учтено в последующем
в правоотношениях по регламентации прав по использованию земельного участка.

Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку
и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии
со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 19.05.2021 Арбитражного суда Кемеровской области
и постановление от 06.08.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А27-26850/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.В. Сирина

Судьи Е.Ю. Демидова

А.В. Щанкина