Гражданский кодекс часть 1

Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее – Управление, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации муниципального образования «Город Киров» (далее – Администрация) о признании недействительными подпунктов 8, 14 (в их взаимосвязи) пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса № 1/09 на право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.

Решением суда от 31.03.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09.06.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Управление не согласилось с данными судебными актами и обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

По мнению антимонопольного органа, суды неправильно применили часть 1 статьи 15 и части 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции); сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Управление считает, что включение Администрацией при проведении конкурса на право заключения договора на право обслуживания городских маршрутов пассажирского транспорта в один лот нескольких маршрутов нарушает антимонопольное законодательство, поскольку приводит к ограничению конкуренции между перевозчиками; применение пункта 1.7 Положения о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова, утвержденного решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1, не освобождает Администрацию от соблюдения федерального законодательства, в том числе, антимонопольного; мотивы Администрации, приведенные в обоснование правомерности своих действий, документально не подтверждены. Вывод судов об избрании антимонопольным органом неверного способа защиты при обращении в суд, с заявлением в порядке, предусмотренном в статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, противоречит пункту 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

Подробно доводы Управления изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу Управления и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами антимонопольного органа.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, заместитель главы Администрации 27.10.2009 утвердил конкурсную документацию открытого конкурса № 1/09, предметом которого являлось право заключения договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по городским автобусным маршрутам (лоты № 1 – 6).

В соответствии с подпунктом 8 пункта 2 данной документации объем оказываемых услуг (ежедневный выпуск на городские маршруты в соответствии с утвержденным администрацией города графиком движения) сформирован по лотам: лот № 1 – городские автобусные маршруты № 1, 3, 10, 12, 15, 20, 21, 23, 37, 38, 39, 40 и 52 (ежедневный план выпуска в соответствии с Реестром городских маршрутов – 125 автобусов); лот № 2 – городские автобусные маршруты № 2, 5, 9, 13, 16, 19, 26, 46, 68, 74 и 86 (ежедневный план выпуска – 115 автобусов); лот № 3 – городские автобусные маршруты № 44, 73 и 87 (ежедневный план выпуска – 56 автобусов); лот № 4 – городские автобусные маршруты № 17, 50, 54, 70, 84, 88 и 90 (ежедневный план выпуска – 60 автобусов); лот № 5 – городские автобусные маршруты № 51, 53 и 60 (ежедневный план выпуска – 28 автобусов); лот № 6 – городские автобусные маршруты № 14, 33 и 67 (ежедневный план выпуска – 32 автобуса).

В подпункте 14 пункта 2 конкурсной документации в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее пяти процентов от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

Названная конкурсная документация опубликована в газете «Наш город» от 28.10.2009 № 69 и размещена на официальном портале муниципального образования «Город Киров»; срок подачи конкурсных заявок определен с 29.10 по 30.11.2009.

Управление, полагая, что подпункты 8, 14 пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса № 1/09 нарушают пункт 2 части 1 статьи 15 и пункт 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, поскольку влекут за собой сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке, то есть ограничивают конкуренцию на рынке услуг пассажирского транспорта и создают преимущественные условия нескольким участникам торгов, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными данных положений конкурсной документации.

Суды обеих инстанций, отказав в удовлетворении заявленного требования, исходили из отсутствия нарушений Администрацией антимонопольного законодательства; доказательств совершения ею при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Суды также пришли к выводу о том, что оспариваемая конкурсная документация не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого осуществляется в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем Управление выбрало ненадлежащий способ защиты.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 названной статьи.

В пункте 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Наряду с указанными запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются органы местного самоуправления, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

В соответствии со статьями 1, 3, пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьями 8 и 29 Устава муниципального образования «Город Киров» вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к компетенции Администрации.

Как видно из материалов дела, подпункты 8, 14 пункта 2 конкурсной документации открытого конкурса № 1/09, определяют необходимый ежедневный объем выпуска автобусов для надлежащего качества оказания услуг по осуществлению перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова по установленным городским автобусным маршрутам в соответствии с утвержденным Администрацией графиком движения, а также условия для определения наиболее конкурентоспособного перевозчика.

Вместе с тем действующее законодательство не содержит запретов, связанных с установлением соответствующих условий (критериев) для участия в открытом конкурсе, поэтому уполномоченные органы местного самоуправления, в соответствии со своей компетенцией, вправе самостоятельно определять порядок проведения конкурса.

Порядок организации и проведения конкурсов на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове среди владельцев транспортных средств, имеющих лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, определен в Положении о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова, утвержденном решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 № 50/1 (далее – Положение), в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Положением об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденном решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 № 26/7.

Данное Положение либо его отдельные нормы в установленном законом порядке не оспорены, недействительными и противоречащими законодательству Российской Федерации не признаны.

В пункте 1.6 Положения указано, что участниками конкурса могут являться юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, претендующие на заключение договора с администрацией муниципального образования «Город Киров» на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, соответствующие требованиям Положения и конкурсной документации.

Согласно пункту 1.7 Положения на конкурс выставляются лоты – маршруты, утвержденные постановлением главы администрации города, включенные в реестр городских маршрутов, в случаях: окончания срока действия договора; досрочного прекращения действия договора на обслуживание маршрута по инициативе одной из сторон или по соглашению сторон; открытия нового городского маршрута. Лот может состоять из нескольких маршрутов.

В пункте 5.5 Положения в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее пяти процентов от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

Из материалов дела следует и суды установили, что открытый конкурс № 1/09 проводился Администрацией в связи с истечением срока действия ранее заключенных договоров на осуществление перевозок пассажиров; требования и условия, установленные в подпунктах 8 и 14 пункта 2 конкурсной документации, соответствуют Положению и не устанавливают какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории частных перевозчиков либо на использование конкурсантом транспортных средств; не создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах; конкурс носит открытый характер, является равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок (имеющих соответствующую лицензию); оспариваемые критерии в равной степени относятся ко всем участникам конкурса; победителем конкурса становится наиболее конкурентоспособный хозяйствующий субъект.

Суды обоснованно отметили, что Управление не опровергло мотивацию Администрации о том, что оспариваемые положения конкурсной документации определены ею (как компетентным органом) с учетом количества автобусов, необходимых для обеспечения ежедневного плана выпуска в пределах каждого лота, лоты сформированы таким образом, что стимулируют участие в конкурсе крупных (лоты № 1 и 2), средних (лоты № 3 и 4) и мелких перевозчиков (лоты № 5 и 6), а количество перевозчиков оптимально для обеспечения эффективной управляемости отраслью, лоты сбалансированы по социальной значимости маршрутов с учетом отдаленности микрорайонов. Оспариваемые требования конкурсной документации нельзя считать необоснованным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку они обусловлены необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества и в требуемом объеме.

Вместе с тем ни один из хозяйствующих субъектов не лишен права на участие в названном конкурсе, равно как и возможности приобрести необходимое количество автобусов, а вероятность проигрыша в данном конкурсе конкретного субъекта предпринимательской деятельности не должна рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, ибо не может оказывать влияния на конкуренцию.

С учетом изложенного суды пришли к правильным выводам о том, что оспариваемые пункты конкурсной документации не нарушают запрета, установленного в пункте 2 части 1 статьи 15 и частях 1, 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, их включение в конкурсную документацию осуществлено в пределах допустимых действий применительно к нормативным правовым актам, действующим в рассматриваемой сфере.

Довод Управления (со ссылкой на часть 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции) о том, что оспаривание положений конкурсной документации на право заключения договора основано на полномочиях антимонопольного органа на обращение в суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, в связи с чем им избран надлежащий способ защиты, основан на неверном толковании норм права.

Вывод судов о том, что конкурсная документация не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является верным, поскольку данная документация не обладает признаками ненормативного правового акта, то есть не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя (и иных лиц) юридических последствий, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей физических и юридических лиц, не определяет какую-либо меру ответственности, а носит информационный характер, является стадией процесса отбора, цель которого заключение договора.

С учетом изложенного суды правомерно отказали Управлению в удовлетворении заявленного требования.

Нормы материального права суды применили правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 31.03.2010 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.06.2010 по делу № А28-18349/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова

А.И. Чиграков