Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным решения министерства лесного хозяйства Кировской области об отказе в заключении договоров аренды лесных участков от 25.10.2019 № 8795-58-04-13,

об обязании заключить договоры аренды лесных участков, и

о присуждении судебной неустойки

и у с т а н о в и л :

общество с ограниченной ответственностью «Вятский фанерный комбинат» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке, предусмотренном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации:

1) о признании недействительным решения министерства лесного хозяйства Кировской области (далее – Министерство) об отказе в заключении договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов, которое изложено в письме от 25.10.2019 № 8795-58-04-13;

2) об обязании Министерства в течение трех рабочих дней с момента вступления решения суда в законную силу заключить договоры аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов, от 30.12.2019 № 8-2 и № 17-58, от 22.01.2020 № 16-47, 24-17, 27-3, 28-45 и 33-14 по типовой форме, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20.12.2017 № 693, в том числе: исключить из предложенных Министерством проектов абзацы с пятого по десятый пункта 2.4, подпункты «г» и «д» пункта 5.5 договоров, а также изложить приложения № 7 к договорам аренды в предложенной истцом редакции;

3) о присуждении с Министерства в пользу Общества судебной неустойки в размере 500 000 рублей за каждый день просрочки.

Заявленные требования основаны на статьях 53.1 и 73.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также постановлениях Правительства Российской Федерации от 23.02.2018
№ 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» и от 16.04.2011 № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов», приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20.12.2017 № 693 «Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков» и приказе Федерального агентства лесного хозяйства от 27.04.2012 № 174 «Об утверждении Нормативов противопожарного обустройства лесов» (далее – Нормативы). Требования мотивированы незаконными действиями Министерства по отказу в заключении договора, а затем направлении проектов договоров аренды лесных участков, не соответствующих нормативным правовым актам.

Арбитражный суд Кировской области решением от 20.10.2020, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2021, частично удовлетворил заявленные требования:

1) отказал в удовлетворении требования о признании недействительным решения Министерства, изложенного в письме от 25.10.2019 № 8795-58-04-13;

2) обязал Министерство заключить договоры аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, по типовой форме, исключив из предложенной им редакции договоров от 30.12.2019 № 8-2 и № 17-58, от 22.01.2020 № 16-47, 24-17, 27-3, 28-45 и 33-14 абзацы с пятого по десятый пункта 2.4, подпункты «г» и «д» пункта 5.5, в течение десяти рабочих дней с момента вступления решения суда в законную силу;

3) изложил приложения № 7 к данным договорам в новой редакции;

4) взыскал с Министерства в пользу Общества судебную неустойку в размере 5000 рублей 00 копеек за каждый день просрочки исполнения данного решения.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами в части отказа в признании недействительным решения Министерства и с редакцией приложения № 7 к договорам аренды лесных участков. По мнению заявителя, суды дали неверное толкование Нормативам и пришли к необоснованному и незаконному выводу о необходимости проводить ряд противопожарных мероприятий ежегодно, поскольку Нормативы не устанавливают периодичность таких работ. Кроме того, кассатор полагал, что суды не дали оценки решению Министерства об отказе в заключении договоров аренды лесных участков. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе. В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в жалобе.

Министерство в отзыве на кассационную жалобу не согласилось с доводами заявителя и просило оставить обжалованные судебные акты в силе, жалобу Общества – без удовлетворения. Представитель Министерства поддержал позицию, изложенную в отзыве.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 24.06.2021.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда в обжалуемой части проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Распоряжением Правительства Кировской области от 28.09.2017 № 5 утверждена заявка общества на реализацию приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов «Увеличение мощности Вятского фанерного комбината по производству фанеры на 26 тыс. куб.м в год». Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 11.12.2017 № 4313 инвестиционный проект Общества включен в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

В пункте 3 вышеназванного распоряжения от 28.09.2017 № 5 также был утвержден перечень лесных участков, подлежащих предоставлению в аренду Обществу.

Общество обратилось в Министерство с заявлением о предоставлении в аренду лесных участков от 26.09.2019 № 329/09 без проведения аукциона.

Министерство в письме от 25.10.2019 № 8795-58-04-13 отказало Обществу в удовлетворении заявления в связи с отсутствием обоснования запрашиваемых сроков аренды лесных участков (49 лет).

Общество повторно обратилось в Министерство с заявлением, содержащим обоснование срока аренды. Распоряжениями от 28.12.2019 и от 30.12.2019 Министерство предоставило в аренду спорные лесные участки. При этом Обществу были направлены договоры аренды:

¾от 30.12.2019 № 8-2 (Кайское лесничество),

¾от 30.12.2019 № 17-58 (Нагорское лесничество),

¾от 22.01.2020 № 16-47 (Мурашинское лесничество),

¾от 22.01.2020 № 24-17 (Рудниковское лесничество),

¾от 22.01.2020 № 27-3 (Синегорское лесничество),

¾от 22.01.2020 № 28-45 (Слободское лесничество),

¾от 22.01.2020 № 33-14 (Унинское лесничество).

По каждому договору аренды Общество направило Министерству протокол разногласий. В связи с тем, что стороны не достигли соглашения по возникшим разногласиям, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и отзыва на нее и заслушав представителей сторон, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом следующего.

Предметом кассационного обжалования является отказ в признании недействительным решения Министерства, а также несогласие заявителя с редакцией приложения № 7 к договорам аренды лесных участков. С учетом положения части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебных актов проверяется только в данной части.

По законности решения Министерства, изложенного в письме от 25.10.2019 № 8795-58-04-13, об отказе в предоставлении лесных участков в аренду суд округа пришел к следующему.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у соответствующего органа, а также нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия органом местного самоуправления оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган (часть 1 статьи 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в пункте 6 разъяснил следующее. Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемое решение соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Указом Губернатора Кировской области от 22.07.2013 № 105 утвержден Административный регламент предоставления министерством лесного хозяйства Кировской области государственной услуги по предоставлению в пределах земель лесного фонда в аренду лесных участков, находящихся в государственной собственности, без проведения аукциона. Согласно данному регламенту, заявитель либо его уполномоченное лицо подает в министерство заявление, в котором указывается, в том числе, обоснование срока использования лесного участка, который предполагается взять в аренду (пункт 2.6.1). Основанием для принятия министерством решения об отказе в предоставлении в аренду лесного участка является в том числе, подача заявления и прилагаемых к нему документов с нарушением требований, установленных данным регламентом (пункт 2.8.2).

Отказывая в признании оспариваемого решения Министерства незаконным, суды исходили из отсутствия на момент рассмотрения настоящего дела по существу нарушения прав и законных интересов заявителя, поскольку после направления новых заявлений Министерство направило проекты договоров аренды для заключения. Административный спор преобразовался в спор об урегулировании разногласий по договорам аренды. Признание судом недействительным решения от 25.10.2019 в таком случае не повлечет восстановления прав заявителя и никак не повлияет на его права и законные интересы.

Таким образом, суды правомерно отказали в удовлетворении данного требования.

По требованию об урегулировании разногласий по приложению № 7 к договорам аренды лесных участков суд округа счел необходимым указать следующее.

На основании статей 445 (пункта 2) и 446 (пункта 1) Гражданского кодекса Российской Федерации, если заключение договора обязательно для стороны, направившей проект договора, и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции, либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда. В случаях передачи разногласий, возникших при заключении договора, на рассмотрение суда, условия договора, по которым у сторон имелись разногласия, определяются в соответствии с решением суда.

В силу статьи 73.1 (частей 6 и 7) Лесного кодекса Российской Федерации порядок заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, устанавливается Гражданским и Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено данным кодексом. Типовые договоры аренды лесных участков, в том числе предусматривающие осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого вида использования лесов.

В спорный период типовые договоры аренды лесных участков были утверждены действовавшим до 01.01.2021 приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20.12.2017 № 693.

Согласно подпункту «к» пункта 3.4 типового договора арендатор обязан осуществлять меры по предупреждению лесных пожаров в соответствии с законодательством Российской Федерации, проектом освоения лесов и приложением № 7 к договору.

В приложении № 7 к типовому договору предусмотрено составление таблицы «Объемы и сроки исполнения работ по обеспечению пожарной и санитарной безопасности на арендуемом лесном участке», которая включает графы «целевое назначение лесов», «виды мероприятий», «единицы измерения», «среднегодовой объем» и «срок исполнения». В соответствии с данным приложением арендатор обязуется осуществлять обеспечение пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах на арендуемом участке в объемах, в сроки и в порядке, предусмотренных проектом освоения лесного участка, прошедшим государственную (или муниципальную) экспертизу. Согласно примечанию к данному положения указанные в приложении объем и перечень мероприятий могут быть изменены на основании проекта освоения лесов, прошедшего государственную (или муниципальную) экспертизу и получившего положительное заключение экспертной комиссии.

В статьях 51 (частях 1 и 4) и 53 (частях 1 и 2) Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. Меры пожарной безопасности в лесах включают в себя: 1) предупреждение лесных пожаров; 2) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; 3) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; 4) иные меры пожарной безопасности в лесах. Данные меры осуществляются в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации, лесохозяйственным регламентом лесничества и проектом освоения лесов.

На основании статьи 53.1 (частей 1, 2, 3 и 6) Лесного кодекса Российской Федерации предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.

Меры противопожарного обустройства лесов включают в себя:

1) строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров;

2) строительство, реконструкцию и эксплуатацию посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов;

3) прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос;

4) строительство, реконструкцию и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря;

5) устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения;

6) проведение работ по гидромелиорации;

7) снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений;

8) проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов;

9) иные определенные Правительством Российской Федерации меры.

Указанные меры на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами лесного участка. Нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

При этом в постановлении Правительства Российской Федерации от 16.04.2011 № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов» определено, что к таким мерам относятся:

прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление;

эксплуатация пожарных водоемов и подъездов к источникам водоснабжения;

благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах в соответствии со статьей 11 Лесного кодекса Российской Федерации;

установка и эксплуатация шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности;

создание и содержание противопожарных заслонов и устройство лиственных опушек;

установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах.

В Правилахпожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 № 1614, предусмотрено, что нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

На данный момент такие нормативы установлены Федеральным агентством лесного хозяйства, приказом от 27.04.2012 № 174 (далее – Нормативы).

Нормативы установлены с учетом конкретных критериев пожарной опасности лесов и погодных условий на всей территории Российской Федерации, включают в себя меры противопожарного обустройства лесов и количество проектируемых мероприятий в расчете на 1000 гектаров общей площади лесов, то есть, таким образом, установлены перечень и объемы мероприятий. Данные нормативы не могут рассматриваться как минимально необходимые. Установление иных объемов мер по противопожарному обустройству лесов, отличных от объемов, установленных органами государственной власти Российской Федерации, не допускается (определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.02.2015 № 51-АПГ14-6).

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном в статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в дело доказательства в совокупности и во взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций исключили из перечня мероприятий создание добровольной пожарной дружины (создание противопожарных формирований), создание запаса ГСМ, наземное патрулирование территории лесного участка, наем пожарного сторожа на пожароопасный сезон, поскольку пришли к выводу о том, что такие мероприятия не предусмотрены ни Лесным кодексом Российской Федерации, ни Правительством Российской Федерации; объем осуществления иных мероприятий определен исходя из площадей земельных участков и Нормативов; сроки осуществления мероприятий определены в судебном заседании с учетом существа конкретных мероприятий, особенностей охраны лесов от пожаров.

Суд округа отклонил довод заявителя о том, что суды сделали ошибочный вывод об определении среднегодового объема осуществления некоторых мер противопожарного обустройства лесов (например, создание противопожарных минерализованных полос). Действительно, ни из действующей редакции Лесного кодекса Российской Федерации, ни из Норматива не следует конкретный срок (период) осуществления мер противопожарного обустройства.

В то же время, как верно указали суды, этот срок не должен нивелировать сами цели и задачи данных мероприятий, то есть частота и объем их проведения не должны быть настолько малы, чтобы не осуществлять действительное поддержание противопожарного режима на лесных участках.

По мнению заявителя, норматив рассчитан на ревизионный срок (например, срок действия лесохозяйственного регламента – 10 лет, часть 4 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации). Однако, при разделении норматива, к примеру, по устройству противопожарных минерализованных полос (0,4 километра, или 400 метров на 1000 гектаров, или 10 квадратных километров) на 10 лет, за год такие мероприятия составят 40 метров на 10 квадратных километров, что явно мало для обеспечения противопожарного обустройства лесов и не будет достигаться цель противопожарной безопасности лесных участков.

Примененный в настоящем деле судами подход позволяет обеспечить баланс интересов арендатора, арендодателя и публичный интерес по обеспечению пожарной безопасности в лесах.

При этом действующие лесохозяйственные регламенты лесничеств, в которых расположены спорные участки, не содержат объема и сроков таких мероприятий (постановление Правительства Кировской области от 05.09.2018 № 425-П «Об утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств на территории Кировской области»).

Суд округа счел необходимым в данном случае также отметить следующее.

В силу статей 12 (пункта 3 части 5) и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, лица, которым лесные участки предоставлены аренду составляют проект освоения лесов. Состав проекта освоения лесов, порядок его разработки и внесения в него изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляет, в том числе, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки утвержден приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.02.2012 № 69. Так, общая часть проекта освоения лесов включает, в том числе мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов (пункт 4). Указанный раздел содержит: характеристику территории лесного участка по классам пожарной опасности (приложение № 12); обоснование и характеристика проектируемых видов и объемов мероприятий по противопожарному обустройству лесов с учетом объектов, созданных при использовании лесов в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка), и их территориальное размещение (приложение № 13) (пункт 9).

Проект освоения лесов разрабатывается лицами, которым лесные участки предоставлены, в том числе, в аренду, – на основании договора аренды лесного участка, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), материалов государственного лесного реестра, документов территориального планирования, а также иных специальных обследований (пункт 28). Он разрабатывается на срок не более 10 лет – для всех видов использования лесов, за исключением видов использования лесов, определенных статьями 43 – 45 Лесного кодекса Российской Федерации, но при этом срок действия проекта освоения лесов не должен превышать срок действия соответствующего договора аренды лесного участка, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка). Для видов использования лесов, определенных статьями 43 – 45 Лесного кодекса Российской Федерации, проекты освоения лесов составляются на срок действия договора аренды лесного участка (пункт 30).

Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти (часть 1 статьи 89 Лесного кодекса Российской Федерации).

В приложении № 7 к типовому договору аренды отмечено, что указанные в приложении объем и перечень мероприятий могут быть изменены на основании проекта освоения лесов, прошедшего государственную (или муниципальную) экспертизу и получившего положительное заключение экспертной комиссии.

Таким образом, Общество по итогам разработки и утверждению проекта освоения лесов вправе требовать от арендодателя внесения изменений в приложения № 7 к спорным договорам аренды, с учетом фактической и обоснованной потребности в проведении противопожарных мероприятий, которая будет содержаться в таком проекте. Норматив в данном случае является усредненным показателем объема мероприятий, не учитывающим особенности конкретных земельных участков, лесничеств.

С учетом изложенного, основания для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в жалобе доводам не имеется.

Материалы дела исследованы судами полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

В соответствии со статьями 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы подлежит отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 20.10.2020 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 01.02.2021 по делу № А28-18511/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Вятский фанерный комбинат» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

С.В. Бабаев

М.Н. Каманова