Гражданский кодекс часть 1

акционерное общество «Корпорация развития Кировской области» (далее – АО «Корпорация развития Кировской области», Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Кировской области (далее – Контрольно-счетная палата, надзор- ный орган) от 19.12.2018 № 01-19/738.

Решением суда от 25.11.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 решение суда отменено, заявленное Обществом требование удовлетворено.

Контрольно-счетная палата не согласилась с принятым судебным актом и обрати- лась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суд неправильно применил статью 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушил часть 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По его мнению, Контрольно-счетная палата право- мочна проводить проверки не только по вопросу соблюдения бюджетного законодательства, но и проверки соблюдения законодательства в других сферах и по результатам этих проверок вносить в адрес объектов контроля обязательные для исполнения представления. Указанные в представлении от 19.12.2018 № 01-19/738 нарушения и недостатки по своей сути Обществом не оспариваются. Суд немотивированно отклонил ссылку надзорного органа на постановление мирового судьи судебного участка № 62 Октябрьского судебного района города Кирова от 22.03.2019 по делу № 62/5-141/2019, согласно которому отклоне- ны доводы Общества об отсутствии у Контрольно-счетной палаты правовых оснований для проведения проверки. Суд неправомерно взыскал с Контрольно-счетной палаты в пользу Общества государственную пошлину за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций, в то время как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации надзорный орган освобожден от ее уплаты.

Подробно позиция заявителя приведена в кассационной жалобе.

Общество в отзыве на кассационную жалобу и представитель в судебном заседании отклонили доводы надзорного органа.

Контрольно-счетная палата направила ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 17.11.2020 (определение суда округа от 21.10.2020).

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установил суд, Контрольно-счетная палата прове- ла проверку Общества по вопросу использования бюджетных средств на создание и функ- ционирование парковых зон интенсивного развития (промышленные и индустриальные парки), результаты которой отразила в акте от 22.10.2018.

В ходе проверки надзорным органом установлено:

25.06.2018 № 67/1797, его исполнении и оплате не размещены Обществом в Единой ин- формационной системе (zakupki.gov.ru) в реестре контрактов, заключенных заказчиками;

В нарушение требований статьи 309 ГК РФ и условий договора субаренды земель- ного участка от 13.06.2017 (земельный участок с кадастровым номером 43:41:000003:763) ООО «Высота 43» не предоставлены в Общество до начала строительных работ бизнес- план инвестиционного проекта и копия разрешения на строительство. В свою очередь, Обществом не проконтролировано предоставление ООО «Высота 43» указанных докумен- тов. При этом имеется риск отчуждения производственных цехов № 3 и 4 в собственность ООО «Высота 43» на согласованных условиях.

– не организован в полном объеме сбор информации о результатах деятельности ре- зидентов на территории парковых зон;

– не обеспечено эффективное функционирование промышленного парка «Игроград» и привлечение на его территорию резидентов – производителей детских товаров;

– деятельность по управлению промышленным парком «Вятские Поляны» привела к убыткам Общества, длительному незавершению строительства объектов промышленного парка, риску отчуждения имущества на невыгодных для Общества условиях;

– отсутствие своевременной претензионно-исковой работы снизило ответственность арендаторов и привело к увеличению в 2017 году просроченной дебиторской задолженности в 5,9 раза в сравнении с 2015 годом;

01.12.2015 № 82 (далее – Положение о служебных командировках), авансовые отчеты от 19.10.2017 № 25 на сумму 10 470 рублей, от 28.06.2017 № 12 на сумму 21 019 рублей 92 копейки, от 26.07.2018 № 34 на сумму 19 834 рубля 09 копеек составлены подотчетными лицами Общества позднее трех рабочих дней по возвращении из командировок;

По результатам проверки Контрольно-счетная палата вынесла представление от 19.12.2018 № 01-19/738, в котором Обществу предлагалось принять меры по устранению отмеченных нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствующих их со- вершению; принять меры по взысканию в установленном порядке просроченной дебитор- ской задолженности с начислением штрафных санкций в соответствии со статьей 330 ГК РФ с ООО «Высота 43», ООО «Сервисный Металлоцентр Маркетинг-Бюро» и ООО «КГС № 1»; провести служебную проверку по обозначенным нарушениям для определе- ния виновных лиц и решить вопрос о привлечении их к ответственности.

Распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты от 19.06.2019 № 19 пунк- ты 2, 3 представления, касающиеся нарушений АО «Корпорация развития Кировской области» требований части 9 статьи 94, части 2 статьи 103 Закона № 44-ФЗ, признаны недей- ствительными.

Не согласившись с представлением надзорного органа, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 265, 266.1, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 128, 142 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 2, 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статьями 6, 8 Закона Кировской области от 27.09.2011 № 46-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области», Положением об организации учета и ведения ре- естра государственного имущества Кировской области, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 21.10.2010, Арбитражный суд Кировской области пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного Обществом требования.

Второй арбитражный апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьями 4, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1 – 3, 30, 267.1, 270.2, 306.1, статьями 1, 3, 4, 6, 9, 10, 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6- ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», отменил решение суда первой инстанции. Суд пришел к выводу, что оспариваемое представление Контрольно- счетной палаты не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Общества.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для ее удовлетворения.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, не- законными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, дей- ствия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать об- стоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, бремя доказывания наличия факта нарушения оспариваемым актом прав и законных инте- ресов заявителя лежит на последнем.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно статье 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации со- стоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о фе- деральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

В статье 3 БК РФ определены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, к которым относятся указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

На основании пункта 2 статьи 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной

деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

В абзаце седьмом пункта 1 статьи 266.1 БК РФ установлено, что к объектам государственного (муниципального) финансового контроля отнесены, в том числе, хозяйствен- ные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких това- риществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

В силу пункта 1 статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санк- ционирование операций.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансо- вых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за опре- деленный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 2 статьи 268.1 БК РФ).

В пункте 3 статьи 268.1 БК РФ установлено, что порядок осуществления полномо- чий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется со- ответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муни- ципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

На основании пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается доку- мент органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, ко- торый должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предостав- лении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объ-

ектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязатель- ные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 ка- лендарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания (пункт 3.1 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совер- шенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распоряди- теля бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также – контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4 Закона № 6-ФЗ).

Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в части 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ, среди которых, в том числе: организация и осуществление контроля за за- конностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 4); контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами инди-

видуализации, принадлежащими муниципальному образованию (пункт 5); иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 12).

В части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

Должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оператив- но-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций (часть 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ).

На основании части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их долж- ностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причи- ненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допу- щенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Аналогичные положения закреплены в Законе Кировской области от 27.09.2011 № 46-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области» (далее – Закон № 46-ЗО).

Суд апелляционной инстанции установил, и это не противоречит материалам дела, что единственным акционером Общества является Правительство Кировской области в лице Министерства имущественных отношений и инвестиционной политики Кировской области; 100 процентов акций Общества принадлежит Кировской области; уставный капи- тал Общества составляет 691 200 000 рублей, в том числе за счет вложений бюджетных средств в объеме 524 700 000 рублей (451 500 000 рублей за счет средств федерального бюджета и 73 200 000 рублей за счет средств областного бюджета) и государственного имущества Кировской области стоимостью 166 500 000 рублей. Следовательно, Общество в соответствии с частью 1 статьи 266.1 БК РФ является объектом государственного финансового контроля.

Проанализировав представление надзорного органа от 19.12.2018 № 01-19/738, суд апелляционной инстанции установил, что пункты 1, 5, 6, 7 оспариваемого ненормативного акта касаются нарушений гражданского законодательства и содержат ссылки на соответ- ствующие нормы ГК РФ и ГрК РФ; в пунктах 4, 8, 9, 10 представления Обществу вменяет- ся нарушение трудового и бухгалтерского законодательства. При этом связь обозначенных нарушений с бюджетными правоотношениями и предметом проведенной в отношении Общества проверки Контрольно-счетной палатой не подтверждена, как и не приведено фактов непосредственно нарушений бюджетного законодательства.

Как верно указал суд, в силу статей 268.1 БК РФ и положений Закона № 6-ФЗ Контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объектов государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о при- нятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Контроль за соблюдением норм гражданского, трудового, бухгалтерского законодательства, в том числе регулирующих вопросы исполнения обязательств участниками гражданского оборота, премирования работников, порядка оформления (составления) соответ- ствующей бухгалтерской документации, не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Полномочия по направлению представлений об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного, нормативно не преду- смотрено.

Таким образом, учитывая, что выдача представления по устранению иных, отлич- ных от бюджетных, нарушений не относится к полномочиям надзорного органа, а указания на нарушения бюджетного законодательства в представлении от 19.12.2018 № 01-19/738 отсутствуют, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемый ненорма- тивный акт не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономиче- ской деятельности.

При изложенных обстоятельствах суд правомерно удовлетворил заявленное АО «Корпорация развития Кировской области» требование.

Ссылка заявителя на то, что суд апелляционной инстанции не дал оценки выводам, изложенным в постановлении мирового судьи судебного участка № 62 Октябрьского судебного района города Кирова от 22.03.2019 по делу № 62/5-141/2019, отклоняется судом округа, поскольку положения части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривают преюдициального значения судебного акта суда общей юрисдикции, вынесенного по делу об административном правонарушении, для арбитражного суда, рассматривающего дело (постановления Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2015 № 310-АД15-7716, от 17.08.2015 № 308-АД15-8967).

Довод Контрольно-счетной палаты о неправомерном возложении на нее бремени уплаты государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций суд округа также отклоняет, поскольку в рассмотренном случае суд не взыскал государственную пошлину, а распределил судебные расходы. Освобождение государственных органов от уплаты государственной пошлины на основании положений Налогового кодекса Российской Федерации не влечет их освобождение от исполнения обязанности по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принят судебный акт. Учитывая, что обжалуемое постановление принято не в пользу Контрольно- счетной палаты, суд апелляционной инстанции правомерно отнес на нее расходы Общества по уплате государственной пошлины.

Иные доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, подлежат отклоне- нию, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом слу- чае основаниями для отмены принятого судебного акта.

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07.07.2020 по делу

№ А28-3770/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Кировской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Е. Бердников

Судьи О.А. Шемякина

Т.В. Шутикова