Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным пунктов 1 – 3 предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Кировской области

от 03.04.2019 № 1/2019

и у с т а н о в и л :

публичное акционерное общество «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» в лице филиала Пермское ПМЭС (далее – Общество, ПАО «ФСК ЕЭС») обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 – 3 предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Кировской области (далее – Управление, административный орган) от 03.04.2019 № 1/2019.

Решением суда первой инстанции от 30.09.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 10.01.2020, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Общество не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – Закон № 256-ФЗ), Правила актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 460 (далее – Правила № 460), постановление Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 № 993дсп «Об утверждении требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – Постановление № 993дсп), постановление Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 № 1067 «Об утверждении правил осуществления федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее – Правила № 1067), заявитель считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По его мнению, оспариваемые пункты 1 – 3 предписания Управления являются незаконными. Установление административным органом в предписании срока для устранения нарушений ранее сроков, определенных в Постановлении № 993 дсп, нарушает права и законные интересы ПАО «ФСК ЕЭС». Административным органом грубо нарушена процедура проведения проверки. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Управление в отзыве возразило относительно доводов заявителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Общество представило ходатайство об отложении рассмотрения кассационной жалобы в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции. Суд кассационной инстанции, рассмотрев указанное ходатайство, отклонил его в силу следующего.

Согласно части 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными. В силу данной нормы отложение разбирательства является правом, а не обязанностью суда.

В связи со снятием ограничений, установленных Указами Президента Российской Федерации от 25.03.2020 № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и от 28.04.2020 № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и постановлениями Президиума Верховного Суда Российской Федерации, Президиума Совета судей Российской Федерации от 18.03.2020 № 808 и от 08.04.2020 № 821, постановлением Президиума Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.03.2020, суд округа не усмотрел оснований для удовлетворения ходатайства Общества.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание откладывалось до 18.06.2020.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, в период с 06.03 по 03.04.2019 на основании пункта 1 плана проведения Управлением плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2019 год и постановления Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 № 1067 «Об утверждении Правил осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении объекта топливно-энергетического комплекса (далее – ТЭК) подстанции ПС 220 кВ «Омутнинск», расположенного по адресу: 612742, <...>.

По результатам проверки составлен акт от 03.04.2019 № 1/2019, в котором зафиксированы нарушения требований законодательства в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе:

1) в нарушение части 7 статьи 8 Закона № 256-ФЗ, пункта 3 Правил № 460 не проведена актуализация паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта: не заменено подразделение физической охраны объекта;

2) в нарушение пункта 1 статьи 9 Закона № 256-ФЗ не обеспечена охрана объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие;

3) в нарушение пункта 20 Требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 № 993дсп, не проведены анализ уязвимости и оценка эффективности существующей системы физической защиты объекта.

В целях устранения выявленных нарушений Управление выдало ПАО «ФСК ЕЭС» обязательное для исполнения предписание от 03.04.2019 № 1/2019, которым на Общество возложена обязанность в срок до 03.10.2019 по проведению актуализации паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта, а именно: замена подразделения физической охраны объекта (пункт 1); по обеспечению охраны объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие (пункт 2); по проведению анализа уязвимости и оценки эффективности существующей системы физической защиты объекта (пункт 3).

Не согласившись с пунктами 1 – 3 предписания административного органа, ПАО «ФСК ЕЭС» обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь положениями Закона № 256-ФЗ, Постановлением № 993дсп, Правилами № 460, суд первой инстанции признал предписание Управления в оспариваемой части законным, обоснованным и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Закон № 256-ФЗ устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в целях предотвращения актов незаконного вмешательства; определяет полномочия уполномоченных органов в указанной сфере, определяет права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.

В пункте 1 предписания от 03.04.2019 № 1/2019 указано на необходимость провести актуализацию паспорта безопасности при изменении компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта.

На основании части 1 статьи 8 Закона № 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к названному Федеральному закону.

Паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса подлежат актуализации в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации (часть 7 статьи 8 Закона № 256-ФЗ).

Правила № 460 устанавливают порядок актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Согласно пункту 3 Правил № 460 актуализация паспорта субъектами топливно-энергетического комплекса осуществляется при изменении: а) основного вида деятельности объекта; б) общей площади и периметра территории объекта; в) количества потенциально опасных участков и критических элементов на объекте; г) моделей нарушителей в отношении объекта; д) базовых угроз для критических элементов объекта; е) компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств его охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта.

Суды установили, что в паспорте безопасности объекта ТЭК подстанции ПС 220 кВ «Омутнинск» от 20.07.2016 указано, что объект охраняется подразделением охраны ООО «Межрегиональное Управление Безопасности» на основании договора от 22.01.2014 № 4343. Вместе с тем в ходе проверки Управление установило, что объект охраняется ООО «Энергобезопасность» на основании договора от 20.12.2016 № 449842.

Суды обоснованно посчитали, что в данном случае произошла замена компонента организации охраны и защиты объекта, оказывающего влияние на эффективность системы физической защиты объекта, а именно: подразделения физической охраны.

Обществом издан приказ от 15.12.2017 № 1236 «Об утверждении инструкции о пропускном и внутриобъектовом режимах на объектах в зоне ответственности филиала ПАО «ФСК ЕЭС» – Пермское ПМЭС». Согласно пункту 1 названного приказа утверждена инструкция о пропускном и внутриобъектовом режимах в административных зданиях Пермского ПМЭС. В соответствии с пунктом 4 данного приказа утратил силу приказ филиала ПАО «ФСК ЕЭС» – Пермское ПМЭС» от 12.01.2017 № 8 «О введении в действие инструкции о пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах филиала ПАО «ФСК ЕЭС» – Пермское ПМЭС». Таким образом, произошли изменения пропускного и внутриобъектового режимов объектов ТЭК.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что пунктом 1 предписания от 03.04.2019 № 1/2019 на Общество правомерно возложена обязанность по актуализации паспорта безопасности.

Пунктом 2 оспариваемого предписания на заявителя возложена обязанность по обеспечению охраны объекта подразделением охраны, непосредственно задействованного в выполнении задач по физической защите объекта, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие.

Соблюдение требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требований антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса является обязанностью руководителей субъектов топливно-энергетического комплекса (часть 3 статьи 12 Закона № 256-ФЗ).

В части 1 статьи 9 Закона № 256-ФЗ определено, что система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется на основе единой системы планирования и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса; своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе актов незаконного вмешательства (части 2 статьи 9 Закона № 256-ФЗ).

Следовательно, охрану объектов топливно-энергетического комплекса вправе осуществлять подразделения охраны, имеющие в своем распоряжении гражданское, служебное (разрешенное законодательством Российской Федерации) оружие и специальные средства.

Суды верно указали, что Закон № 256-ФЗ не предусматривает возможность организации охраны объектов топливно-энергетического комплекса в отсутствие подразделения охраны, имеющего в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на то, что система физической защиты линейных объектов низкой категории опасности должна быть приведена в соответствие с требованиями постановления Правительства № 993дсп не позднее 18.09.2025, подлежит отклонению, поскольку требование предписания Управления об обеспечении вооруженной охраной с гражданским, служебным оружием категорированных объектов топливно-энергетического комплекса общества соответствуют Закону № 256-ФЗ.

Таким образом, суды правомерно признали законным пункт 2 предписания Управления.

В соответствии с пунктом 3 оспариваемого предписания на Общество возложена обязанность по проведению анализа уязвимости и оценки эффективности существующей системы физической защиты объекта, установленная пунктами 20 и 21 Постановления № 993 дсп. Такой анализ должен производиться не реже одного раза в год.

В рассмотренном случае суды установили, что такой анализ с 2016 года Обществом не проводился. При этом заявителем не представлено доказательств соответствия объекта топливно-энергетического комплекса требованиям названных правил.

С учетом изложенного суды обоснованно признали законным пункт 3 оспариваемого предписания.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что установление административным органом срока для устранения нарушений ранее сроков, установленных в Постановлении № 993 дсп, нарушает права и законные интересы ПАО «ФСК ЕЭС», отклоняется судом округа.

Частью 4 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» предусмотрено, что требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 23, 24, 26, 27 части 1 настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).

Вместе с тем действующее законодательство не содержит каких-либо ограничений и условий для установления сроков устранения нарушений требований безопасности объекта ТЭК, в связи с чем уполномоченные должностные лица полиции должны определять сроки устранения выявленных нарушений только исходя из требований закона о полиции и принципа объективной возможности исполнения требований предписания в определенном временном отрезке.

Обществом в материалы дела не представлено достоверных и допустимых доказательств невозможности исполнения требований предписания в сроки, установленные в нем.

Принимая во внимание характер выявленных нарушений, заявитель не лишен возможности ходатайствовать перед Управлением о продлении срока исполнения предписания.

Кроме того, из материалов дела следует, что Общество обращалось в адрес Управления по вопросу продления сроков исполнения пунктов 1 и 2 предписания от 03.04.2019 № 1/2019 с 03.10.2019 на 10.02.2020. Письмом от 06.06.2019 № 523/9-1049 ответчик продлил срок исполнения предписания от 03.04.2019 в части пунктов 1 и 2 до 10.02.2020.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на грубое нарушение административным органом процедуры проведения проверки, отклоняется в силу следующего.

В соответствии с подпунктом 17.1 пункта 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

На основании части 4 статьи 6 Закона № 256-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Порядок осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами мероприятий по федеральному государственному контролю (надзору) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса установлен Правилами № 1067.

Пунктом 59 Правил № 1067 установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных положений по организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения субъектом топливно-энергетического комплекса требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и подлежат отмене органом государственного контроля (надзора) на основании заявления субъекта топливно-энергетического комплекса.

Согласно пункту 60 Правил № 1067 к грубым нарушениям установленных настоящими Правилами положений по организации и проведению проверок относятся: а) нарушение срока уведомления о проведении проверки; б) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки; в) непредставление уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса акта проверки; г) проведение проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок; д) непредставление уполномоченному представителю субъекта топливно-энергетического комплекса копий документов, послуживших основанием для назначения проверки в соответствии с подпунктом «б» пункта 19 настоящих Правил.

Плановая проверка в отношении объектов топливно-энергетического комплекса проводится не чаще одного раза в год для объектов топливно-энергетического комплекса высокой и средней категории опасности и одного раза в 3 года для объектов топливно-энергетического комплекса низкой категории опасности, начиная с даты окончания предыдущей проверки (пункт 9 Правил № 1067).

Как видно из материалов дела, в период с 06.03 по 03.04.2019 Управление провело плановую выездную проверка в отношении подстанции ПС 220 кВ «Омутнинск», расположенной по адресу: 612742, <...>.

Указанная проверка проведена во исполнение Плана проведения Управлением плановых проверок объектов топливно-энергетического комплекса на 2019 год (далее – План), согласно которому было запланировано проведение выездной проверки, а не документарной.

Таким образом, ссылка Общества на нарушение административным органом пункта 38 Правил № 1067, несостоятельна.

В соответствии с представленным Планом дата окончания последней проверки в отношении спорного объекта – 20.11.2015. Учитывая периодичность проведения проверок для объектов топливно-энергетического комплекса низкой категории опасности – один раз в три года, исходя из даты окончания предыдущей проверки, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии нарушений со стороны Управления пункта 9 Правил № 1067. Иного из материалов дела не следует.

Довод Общества относительно проведения проверок в отношении четырех объектов ТЭК Кировского района магистральных электрических сетей, по результатам которых вынесены предписания, правомерно отклонен судами, поскольку не свидетельствует о нарушении Управлением установленных Правилами № 1067 положений по организации и проведению проверок. Как указано выше, в силу пункта 9 Правил № 1067 плановая проверка проводится именно в отношении объектов ТЭК. Ежегодный план проведения плановых проверок включает наименование и местонахождение объекта ТЭК (пункт 14 Правил № 1067).

С учетом изложенного суды обоснованно не усмотрели нарушения Управлением порядка проведения проверки.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание вынесено в целях устранения Обществом нарушений требований законодательства в части обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, выявленных Управлением в ходе плановой проверки.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в Порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что Общество нарушило нормы действующего законодательства, в связи с чем у Управления имелись основания для выдачи предписания, и, не установив нарушений процедуры проведения проверки, суды сделали правильный вывод о том, что пункты 1 – 3 предписания административного органа соответствовали действующему законодательству и не нарушали права и законные интересы Общества, поэтому правомерно отказали последнему в удовлетворении заявленного требования.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Кировской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Кассационная жалоба Общества не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы в сумме 1500 рублей относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 30.09.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.01.2020 по делу № А28-9076/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» в лице филиала Пермское ПМЭС – без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на публичное акционерное общество «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» в лице филиала Пермское ПМЭС.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

Н.Ю. Башева

О.В. Александрова