Гражданский кодекс часть 1

администрация Эжвинского района муниципального образования городского округа «Сыктывкар» (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 2 и 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми (далее – Управление) от 29.11.2013 № 05-03/10207 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № АО 48-07/13, в соответствии с которыми Администрация была признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) и указано на необходимость выдачи предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства, а также выданного на основании пункта 4 названного решения обязательного для исполнения предписания от 29.11.2013 № 05-03/10209.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», муниципальное казенное предприятие муниципального образования городского округа «Сыктывкар» «Жилкомсервис» (далее – МКП «Жилкомсервис»), муниципальное казенное предприятие муниципального образования городского округа «Сыктывкар» «Дорожное хозяйство» (далее – МКП «Дорожное хозяйство»), Эжвинское муниципальное унитарное предприятие «Жилкомхоз» (далее – Предприятие), Коми республиканское отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» (далее – Общественная организация), прокурор Эжвинского района города Сыктывкара, прокурор города Сыктывкара Республики Коми и прокурор Республики Коми.

Решением суда от 22.12.2016 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 24.03.2017 указанное решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили положения Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Действия Администрации по передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение Предприятия нарушают антимонопольное законодательство. Имущество, предназначенное для использования по целевому назначению неограниченным кругом лиц на безвозмездной основе, не могло быть использовано с целью извлечения прибыли, поэтому не подлежало закреплению за Предприятием. Иное свидетельствует о создании указанному лицу преимущественных условий получения средств бюджетов, что не могло не повлиять на состояние конкуренции на товарных рынках, участниками которых являются Предприятие и иные хозяйствующие субъекты. Фактически Предприятие выполняло работы и оказывало услуги, которые должны были осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ). В рассматриваемом случае удовлетворение потребностей муниципального образования в этих работах и услугах происходило посредством выделения на них бюджетных средств без осуществления процедуры размещения муниципального заказа, что создало преимущества отдельному хозяйствующему субъекту и явилось нарушением требований Федерального закона № 94-ФЗ.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана представителем в судебном заседании.

Администрация в отзыве отклонила доводы жалобы.

Третьи лица отзывы на кассационную жалобу не представили.

Администрация и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых Арбитражным судом Республики Коми и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в июне 2013 года в Управление поступило заявление Общественной организации о нарушении Администрацией требований федеральных законов № 135-ФЗ и 94-ФЗ.

Приказом Управления от 02.07.2013 возбуждено дело № АО 48-07/13 по признакам нарушения администрацией муниципального образования городского округа «Сыктывкар» части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ. В качестве соответчика к участию в деле привлечена Администрация.

В ходе рассмотрения дела Управление установило следующее.

Администрация издала распоряжения от 01.02.2012 № 50 «О передаче имущества МО ГО «Сыктывкар» в хозяйственное ведение», от 23.03.2012 № 149 «О передаче имущества в хозяйственное ведение» и от 15.01.2013 № 11 «О передаче недвижимого имущества на праве хозяйственного ведения» (далее – Распоряжение № 50, Распоряжение № 149, Распоряжение № 11). Указанными распоряжениями предусмотрена передача в хозяйственное ведение Предприятия муниципального имущества (сетей уличного освещения и автомобильных дорог (пункты 1 – 59 приложения № 1 и пункты 1 – 50 приложения № 2 к распоряжению от 01.02.2012 № 50); остановочных комплексов и наружного освещения (приложения № 1, 2 к распоряжению от 23.03.2012 № 149); объектов ливневой канализации (приложение к распоряжению от 15.01.2013 № 11).

Администрация заключила с Предприятием соглашения о предоставлении субсидий на частичное возмещение затрат по содержанию и ремонту объектов муниципального имущества, в том числе соглашения от 28.01.2013 № 04-01/2013, от 28.01.2013 № 05-01/2013, от 31.01.2013 № 06-01/2013, от 11.02.2013 № 07-01/2013 и от 31.05.2013 № 18-01/2013. Соглашения заключены на основании Порядка предоставления в 2013 году муниципальным унитарным предприятиям субсидий на частичное возмещение затрат по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства муниципального образования городского округа «Сыктывкар», переданных им на праве хозяйственного ведения, утвержденного постановлением администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 25.12.2012 № 12/5109 (приложение № 4).

Управление пришло к выводу, что Предприятие, как и все муниципальные предприятия, является коммерческой организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, то есть хозяйствующим субъектом. В связи с этим муниципальное имущество, указанное в распоряжениях, не подлежало закреплению за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения, поскольку не могло быть использовано этим хозяйствующим субъектом в целях извлечения прибыли.

Управление сочло, что закрепление за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения муниципального имущества, предназначенного для использования по целевому назначению неограниченным кругом лиц на безвозмездной основе и не предназначенного для использования с целью извлечения прибыли, создает для таких предприятий преимущественные условия в получении средств бюджетов. Следовательно, это может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, участниками которых являются муниципальные предприятия и иные хозяйствующие субъекты.

Решением Управления от 15.11.2013 № 05-03/10207 (в полном объеме изготовлено 29.11.2013) действия Администрации в связи с принятием Распоряжений № 50, 149 и 11 признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ (пункт 2 решения).

В пункте 4 названного решения указано на необходимость выдачи Администрации предписания об отмене перечисленных распоряжений и о принятии мер по возврату муниципального имущества, ранее переданного Предприятию.

На основании пункта 4 решения Администрации выдано предписание от 29.11.2013 № 05-03/10209.

Администрация не согласилась с пунктами 2 и 4 решения Управления от 29.11.2013 № 05-03/10207 и с предписанием от 29.11.2013 № 05-03/10207 и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь положениями Кодекса, Федерального закона № 135-ФЗ, Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 161-ФЗ, разъяснениями, содержащимися в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 30), суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление не доказало законность оспариваемых решения и предписания, и удовлетворил заявленные требования.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 Постановления № 30 при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товаром рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом № 131-ФЗ.

В силу подпунктов 3, 5, 7, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления на определение способа решения вопросов местного значения.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.

На основании изложенного суды обоснованно отклонили довод Управления о том, решение вопросов местного значения было допустимо только с использованием процедур по размещению заказов в соответствии с требованиями Федерального закона № 94-ФЗ. Данный вывод сделан ответчиком без учета приведенных норм права, что повлекло недоказанность выводов, положенных в основу решения Управления.

Передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Кодекса), и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Федеральным законом № 94-ФЗ.

Управление в решении установило, что за Предприятием на праве хозяйственного ведения было закреплено муниципальное имущество (имущество общего пользования, предназначенное для использования неопределенным кругом лиц на безвозмездной основе, не предназначенное для использования с целью извлечения прибыли), на Предприятие была возложена обязанность выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к потребностям муниципального образования; кроме того, Предприятию передавались средства бюджета в виде субсидий в целях возмещения затрат, связанных с содержанием указанного муниципального имущества, то есть финансирование работ и услуг для муниципальных нужд было осуществлено не в соответствии с требованиями Федерального закона № 94-ФЗ.

Вместе с тем, как верно указали суды, передача имущества в хозяйственное ведение унитарному предприятию сама по себе не противоречит положениям Кодекса, Федеральных законов № 131-ФЗ и 161-ФЗ. Какие-либо иные действия Администрации в качестве нарушающих антимонопольный запрет Управление не рассматривало; иную квалификацию действий не применяло.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 209 Кодекса собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать имущество другим лицам, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в хозяйственное ведение созданного им унитарного предприятия любое движимое или недвижимое имущество, за исключением случаев, если на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом.

Как установили суды, указанный запрет в отношении перечисленного в решении Управления имущества законом не установлен, и антимонопольным органом не указан.

Более того, правомерность передачи Предприятию на праве хозяйственного ведения спорного имущества установлена вступившим в законную силу решением Эжвинского районного суда города Сыктывкара от 06.09.2013 по делу № 2-1034/2013. Согласно решению на Предприятие возложена обязанность зарегистрировать право хозяйственного ведения на имущество, указанное в Распоряжениях № 50, 149 и 11.Отсутствие в данном решении оценки влияния действий по передаче Предприятию муниципального имущества на конкурентную среду не исключает признание законности рассматриваемых сделок и обязательность данного судебного акта.

Вывод о неправомерности передачи муниципального имущества Управление обосновывает тем, что Предприятие, как и все муниципальные предприятия, является коммерческой организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, поэтому спорное муниципальное имущество, не подлежало закреплению за Предприятием, поскольку не могло быть использовано хозяйствующим субъектом в целях извлечения прибыли.

В силу статьи 50 Кодекса коммерческие организации – это юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Кроме того, указанная статья закрепляет основные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коммерческие организации.

Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (пункт 2 статьи 50 Кодекса).

Статус унитарного предприятия определен в статье 113 Кодекса. Им признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В силу пункта 5 статьи 8 Федерального закона № 161-ФЗ решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия. Порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем устанавливается Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Таким образом, являясь коммерческой организацией, унитарное предприятие, безусловно, преследует цель извлечения прибыли. Вместе с тем в уставе унитарного предприятия в обязательном порядке указываются цели, предмет, виды его деятельности.

Согласно уставу Предприятия, оно создано в целях получения прибыли, при этом основными видами его деятельности являются содержание и ремонт уличного освещения, ремонт и содержание ливневой канализации, благоустройство и озеленение района, содержание и ремонт дворовых территорий, центральных и внутримикрорайонных дорог.

Передача перечисленного в рассматриваемых распоряжениях Администрации муниципального имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия императивными нормами не запрещена, имеется вступившее в силу решение суда общей юрисдикции, в связи с чем суды обоснованно признали допустимым закрепление данного имущества за Предприятием.

Ссылка Управления на то, что закрепленное на праве хозяйственного ведения муниципальное имущество не может быть использовано унитарным предприятием с целью извлечения прибыли, не свидетельствует об обратном, и в отсутствие нормативного запрета не может с неизбежностью подтверждать неправомерность передачи имущества в хозяйственное ведение и влияние данных действий на конкуренцию. Иных выводов и доказательств незаконности передачи имущества оспариваемое решение Управления не содержит.

Указание Управления на то, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения, организация благоустройства территории городского округа являются муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ, в данном деле является недоказанным, противоречащим приведенным нормативным положениям.

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяют как ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии со статьей 210 Кодекса у унитарного предприятия как у владельца имущества возникло бремя его содержания от своего имени, что обязывает его нести расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, по его ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуатации неопределенным кругом лиц.

Для достижения указанных в уставе целей Предприятие осуществляет виды деятельности, перечисленные в пункте 2.3 устава. Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы должны быть компенсированы собственником в соответствии с порядком предоставления субсидий. Положения Федерального закона № 94-ФЗ не могут быть распространены на данные отношения исходя из сферы действия указанного закона.

Исследовав и оценив представленные в дело документы, суды установили, что Управление не доказало, что именно оспариваемые действия Администрация по принятию правовых актов могли оказать (или оказали) негативное влияние на состояние конкуренции на определенных товарных рынках в рассматриваемый период; что в результате реализации органом местного самоуправления законодательно предоставленной возможности по закреплению муниципального имущества за унитарным предприятием была ограничена (могла быть ограничена) конкуренция на товарных рынках. Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в результате действий Администрации; не выявило, какие преимущества предоставлены Предприятию по сравнению с какими иными хозяйствующими субъектами (при том, что за субъектами с иной организационно-правовой формой муниципальное имущество не могло быть закреплено на праве хозяйственного ведения), на каком товарном рынке выявлено нарушение.

В решении Управления не содержится вывод о том, что в качестве нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ была квалифицирована именно совокупность действий Администрации по принятию актов о передаче муниципального имущества Предприятию и принятию актов, на основании которых указанному хозяйствующему субъекту без проведения публичных процедур были предоставлены средства бюджета в виде субсидий, что при проверке оспариваемого решения Управления не позволяет его расширительно толковать и рассматривать данные действия в их совокупности и возможность наступления последствий в их взаимосвязи. Доказательств, что какая-либо совокупность действий была совершена заявителем в обход закона, оспариваемое решение Управления не содержит.

Согласно решению Управления, в результате рассмотренных действий по закреплению за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения муниципального имущества для него были созданы преимущественные условия получения средств бюджета, что может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, участниками которых является как само Предприятие, так и иные хозяйствующие субъекты. Однако указание на товарный рынок, на котором были созданы преимущественные условия деятельности, на хозяйствующих субъектов, по сравнению с которыми были созданы преимущества, применительно к данному выводу в решении Управления отсутствует. В оспариваемом решении антимонопольного органа не доказана связь между действиями по закреплению имущества за унитарным предприятием и возможностью ограничения конкуренции.

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого ненормативного акта, возлагается на соответствующий орган.

Суды на основании полного и всестороннего исследования представленных в дело документов пришли к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае Управление не доказало, что действия Администрации приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

Со своей стороны заявитель указал нормы действующего законодательства, которые позволили ему совершить рассматриваемые действия.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили требование Администрации, признав недействительными пункты 2 и 4 рассматриваемого решения Управления.

Недействительность принятого антимонопольным органом решения означает недействительность выданного на его основании предписания.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и апелляционного суда и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают выводы судов и, по существу, направлены на переоценку исследованных судами доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Арбитражный суд Республики Коми и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 22.12.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.03.2017 по делу № А29-9792/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова

А.И. Чиграков