Гражданский кодекс часть 1

Администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее – заявитель, Администрация города Костромы) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее – ответчик, Инспекция, надзорный орган) от 26.01.2018 № 362-17(18)/01-КС об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 20.07.2018 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе Администрация города Костромы указывает, что не является надлежащим субъектом вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия. Поясняет, что часть помещений в здании, являющемся объектом культурного наследия, расположенном по адресу: <...>, включена в реестр муниципального имущества города Костромы и является муниципальной собственностью. Основываясь на нормах Устава муниципального образования городской округ город Кострома, утвержденного решением Думы города Костромы от 26.05.2005 №41 (далее – Устав города Костромы), Порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, утвержденного решением Думы города Костромы от 12.04.2012 № 26 (далее – Порядок управления и распоряжения имуществом), Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 23.03.2015 №604 (далее – Положение об Управлении имущественных и земельных отношений), заявитель настаивает, что оспариваемое предписание должно быть вынесено в адрес Управления имущественных и земельных отношений. Названный орган, осуществляющий от имени города Костромы реализацию прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него полномочий. Кроме того, спорное здание в целом не является исключительно муниципальной собственностью, часть помещений находится в частной собственности, между тем предписание выдано только в адрес заявителя, в отношении иных собственников помещений предписание не выдавалось. Также заявитель приводит доводы о несоблюдении ответчиком процедуры проведения контрольного мероприятия. В обоснование данной позиции Администрация города Костромы ссылается на судебную практику. Вместе с тем заявитель обращает внимание на отсутствие экспертного мнения при оценке неудовлетворительного состояния объекта культурного наследия, какие-либо документы, подтверждающие факт признания спорного жилого дома аварийным и расселенным, в материалах дела отсутствуют. При этом объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются нежилыми помещениями, в этой связи податель жалобы указывает, что требования, относящиеся к жилым помещениям при признании их аварийными, в данном случае применению не подлежат. Без соответствующего акта, экспертного мнения надзорным органом не могла быть дана надлежащая оценка состояния объекта культурного наследия (спорный объект был признан находящимся в неудовлетворительном состоянии) и, соответственно, действиям (бездействию) заявителя по содержанию и использованию объекта культурного наследия. Подробно позиция Администрации города Костромы изложена в апелляционной жалобе.

Надзорный орган в письменном отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы.

Стороны своих представителей в суд апелляционной инстанции не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Инспекция представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, 26.01.2018 надзорным органом в адрес Администрации города Костромы было выдано предписание № 362-17(18)/01-КС (л.д.11).

Данное предписание выдано ответчиком по результатам проведения контрольного мероприятия, проведенного на основании задания руководителя Инспекции от 19.12.2017 № 362-17, на объекте культурного наследия регионального значения «Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918-1920 гг.», расположенного по адресу: <...>.

Названным предписанием Администрации города Кострома указано на необходимость в срок до 04.06.2018 привести территорию объекта культурного наследия, в границах земельного участка бывшего многоквартирного жилого дома, в надлежащее санитарное состояние (уборка мусора и бытовых отходов); выполнить консервацию южного крыла объекта культурного наследия путем ограничения доступа вовнутрь здания через оконные и дверные проемы на всех этажах объекта (качественная установка металлических решеток, деревянных или металлических щитов (листов) и др.); выполнить глухое ограждение территории по периметру южного крыла здания. В качестве правового обоснования изложенных в предписании требований указаны подпункты 1, 7, 8 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ).

Не согласившись с предписанием Инспекции, Администрация города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Из материалов настоящего дела следует, что «Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918 – 1920 гг.», расположенное по адресу: <...>, является объектом культурного наследия, включено в реестр муниципального имущества города Костромы.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации являются предметом регулирования Закона № 73-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

В силу пункта 7 статьи 11 Закона № 73-ФЗ мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия. Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия относятся к мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами.

Как указано в части 2 статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа.

Аналогичные положения содержатся в Административном регламенте исполнения Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденном приказом Инспекции от 17.08.2016.

В соответствии с пунктами 7, 12 названного регламента государственная функция осуществляется посредством организации и проведения плановых проверок, внеплановых проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематическому наблюдению; по результатам исполнения государственной функции, в том числе мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия составляется предписание.

В рассматриваемом случае оспариваемое заявителем предписание вынесено ответчиком по итогам контрольного мероприятия, проведенного на основании задания руководителя Инспекции от 19.12.2017 № 362-17 на объекте культурного наследия «Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918 - 1920 гг.», расположенном по адресу: <...>.

При таких обстоятельствах необходимо признать, что предписание от 26.01.2018 № 362-17(18)/01-КС выдано Инспекцией в пределах предоставленных полномочий по контролю за состоянием объектов культурного наследия с соблюдением требований действующего законодательства. Иная позиция заявителя о необходимости проведения внеплановой проверки отклоняется апелляционным судом как не основанная на нормах закона и материалах дела.

Согласно статье 6 Закона № 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных, в том числе на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Пунктом 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) определено, что сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичное положение об отнесении указанных вопросов к вопросам местного значения закреплено в пункте 19 части 1 статьи 10 Устава города Костромы.

В соответствии со статьей 25 Устава города Костромы структуру органов местного самоуправления города Костромы составляют: Дума города Костромы, Глава города Костромы, Администрация города Костромы, Контрольно-счетная комиссия города Костромы.

Согласно статье 41 Устава города Костромы Администрация города Костромы является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области. Отраслевые (функциональные) органы Администрации входят в ее структуру и не являются органами местного самоуправления.

В области управления муниципальным имуществом Администрация города Костромы от имени города Костромы владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и порядком, установленным Думой города Костромы; обеспечивает проведение мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы (пункты 1, 10 части 3 статьи 42 Устава города Костромы).

Постановлением Администрации города Костромы от 23.03.2015 № 604 утверждено Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы, в соответствии с которым Управление как функциональный орган Администрации города Костромы осуществляет от имени города Костромы реализацию прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, а также обеспечивает реализацию прав граждан на жилище.

Названное положение, как обоснованно указано судом первой инстанции, содержит исчерпывающий перечень полномочий Управления имущественных и земельных отношений. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы (пункт 18), определенное Законом № 131-ФЗ как самостоятельный, не связанный с полномочиями владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (пункт 3), вопрос местного значения, не отнесено к полномочиям Управления.

С учетом изложенного апелляционный суд признает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования городской округ город Кострома, является обязанностью Администрации города Костромы. Доводы заявителя об обратном основаны на неправильном толковании вышеприведенных норм.

Указание заявителя на факт нахождения части помещений спорного здания в частной собственности не свидетельствует о незаконности выданного Администрации города Костромы оспариваемого предписания. Устранение выявленных нарушений в содержании объекта культурного наследия является обязанностью заявителя.

Ссылка заявителя жалобы в подтверждение своей позиции по данному делу на судебную практику подлежит отклонению, поскольку приведенные судебные акты приняты с учетом обстоятельств конкретных дел, отличных от рассматриваемого, и не имеют преюдициального значения для данного спора.

Предоставленная действующим законодательством возможность взаимодействия с экспертами, экспертными организациями при проведении контрольных мероприятий является правом надзорного органа, а не обязанностью. В рассматриваемом случае оценка состояния спорного объекта культурного наследия (неудовлетворительное состояние здания вследствие его частичного разрушения подтверждается материалами дела) произведена сотрудником Инспекции, обладающим высшим образованием по специальности «архитектура».

Исходя из пункта 4 статьи 50.1 Закона № 73-ФЗ под неудовлетворительным состоянием объекта культурного наследия, включенного в реестр, понимается такое состояние объекта культурного наследия, являющегося зданием, строением или сооружением, которое создает угрозу его физической утраты.

Критерии отнесения объектов культурного наследия, включенных в реестр, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с указанной нормой постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 № 646 утверждены критерии отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии.

Исходя из названного нормативного правового акта таковым критерием для объекта культурного наследия, являющегося многоквартирным жилым домом, является признание объекта аварийным в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как пояснил надзорный орган, объект культурного наследия «Здание старого железнодорожного вокзала, откуда костромичи отправлялись на фронты гражданской войны, 1887 г., 1918-1920 гг.», расположенный по адресу: <...>, был признан аварийным и расселен по программе переселения граждан из ветхого и аварийного жилого фонда в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47. В представленных в материалы дела свидетельствах о государственной регистрации права в качестве основания регистрации права муниципальной собственности значатся договоры мены квартир (л.д.18-24). Соответственно, признание указанного выше объекта аварийным в установленном порядке свидетельствует о его неудовлетворительном состоянии.

При проведении контрольных мероприятий за состоянием объекта культурного наследия Инспекцией установлена угроза полной утраты спорного объекта.

Ссылка заявителя на необходимость установления в целях констатации неудовлетворительного состояния объекта культурного наследия не менее 3 условий, указанных в пункте 2 Критериев, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 № 646, с учетом изложенного неосновательна.

Оспариваемым предписанием Администрации города Костромы указано на необходимость устранения нарушений положений подпунктов 1, 7, 8 пункта 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ. Требования о сохранении объекта культурного наследия сформулированы в соответствии с положениями названного Закона, направлены на недопущение ухудшения состояния спорного объекта, являются исполнимыми, прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Из материалов настоящего дела видно, что оспариваемое предписание надзорного органа является повторным.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого предписания.

Апелляционным судом проверены все доводы подателя жалобы, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции заявителя, в этой связи отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 20.07.2018 по делу № А31-5510/2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Костромы – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 20.07.2018 по делу №А31-5510/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации городского округа город Кострома Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов

М.В. Немчанинова