Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И,, при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя Резниковой Оксаны Александровны (ИНН 231514767523, ОГРНИП 311231518800042) – Побережного В.П. (доверенность от 13.08.2020), от органа, осуществляющего публичные полномочия – администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН 2315061988, ОГРН 1032309077635) – Савельевой А.Б. (доверенность от 02.03.2022), от третьего лица – Рухадзе Георгия Шотавича – Кушаковой М.В. (доверенность от 20.11.2021), рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Резниковой Оксаны Александровны на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2022 по делу № А32-1345/2021, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Резникова Оксана Александровна (далее – предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края к администрации муниципального образования г. Новороссийск (далее – администрация, уполномоченный орган) с заявлением о признании незаконным постановления администрации от 03.11.2020 № 5254 «Об отмене постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 13.09.2016 № 7502 “О предоставлении разрешения на условный вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:47:0117052:1331 и объекта капитального строительства с кадастровым номером 23:47:0117052:1340 в г. Новороссийске, с. Южная Озереевка, ул. Южная, 18 и земельного участка с кадастровым номером 23:47:0117052:1332 и объекта капитального строительства с кадастровым номером 23:47:0117052:1337 в г. Новороссийске, с. Южная Озереевка, ул. Южная, 18-а, гр. Резниковой О.А.”» (далее – постановление от 13.09.2016 № 7502, постановление от 03.11.2020 № 5254).

Заявление основано на нормах Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), а также положениях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Требования мотивированы отсутствием у органа местного самоуправления законных оснований для отмены постановления от 13.09.2016 № 7502. Принятое в порядке самоконтроля постановление от 03.11.2020 № 5254 нарушает права и законные интересы предпринимателя как собственника земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 и расположенных на них объектов недвижимости.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Рухадзе Георгий Шотович.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 09.12.2021 заявление удовлетворено.

Суд первой инстанции установил, что предприниматель является собственником смежных земельных участков площадью 500 кв. м (каждый) с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331 и 23:47:0117052:1332. По заявлению предпринимателя о предоставлении разрешения на условный вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения» постановлением администрации от 14.06.2016 № 4759 принято решение о проведении 30.06.2016 публичных слушаний по вопросу предоставления испрашиваемого разрешения. Постановление о проведении публичных слушаний и информационное сообщение опубликованы в газете «Официальный Новороссийск» от 22.06.2016 № 39 (430) и на официальном сайте администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск 23.06.2016. По результатам проведения публичных слушаний комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск рекомендовано предоставить предпринимателю испрашиваемое разрешение на условный вид разрешенного использования для земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 и объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1340, 23:47:0117052:1337. Постановлением от 13.09.2016 № 7502 предпринимателю предоставлено испрашиваемое разрешение на условный вид разрешенного использования («объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье) вместимостью не более 30 человек и с количеством номеров не более 15»). На основании данного постановления были внесены изменения в сведения Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН), изменен вид разрешенного использования земельных участков и строений, расположенных на них. Постановлением от 03.11.2020 № 5254 отменено постановление администрации от 13.09.2016 № 7502, которое предприниматель оспорил в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса. При разрешении спора суд исходил из того, что в силу пункта 6 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается. В абзаце втором пункта 52 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснено, что оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРН. Таким образом, полномочия администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, в виде отмены ранее принятого ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил вещные права на недвижимое имущество у лица, в отношении которого он был принят, и подменять собой судебный контроль за вынесенным актом, действительностью сделки, заключенной на основании такого акта. На земельных участках с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331 и 23:47:0117052:1332 постановлением от 13.09.2016 № 7502 установлен вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого количества парковочных мест в границах земельного участка), объекты временного проживания (мини гостиницы, гостевые дома, иное временное жилье) вместимостью не более 30 человек и с количеством номеров не более 15». Земельные участки и нежилые строения на них в настоящее время используются заявителем в соответствии с установленным видом разрешенного использования (мини-гостиницы). Отменяя постановление от 13.09.2016 № 7502, администрация вносит правовую неопределенность относительно вида разрешенного использования, создавая условия для признания принадлежащих предпринимателю объектов недвижимости самовольными постройками. Постановление от 03.11.2020 № 5254 непосредственно затрагивает права и законные интересы заявителя, который на момент его вынесения являлся собственником земельных участков с расположенными на них объектами недвижимости и остается таковым в настоящее время. Возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается. Действия администрации фактически направлены на прекращение права собственности предпринимателя на принадлежащие ему объекты недвижимости, в то время как вопрос правомерности регистрации права собственности не мог быть предрешен путем принятия администрацией оспариваемого постановления в порядке статьи 48 Закона № 131-ФЗ. Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления не соответствующим закону и нарушающим права (интересы) предпринимателя. Доводы администрации, в том числе, о нарушении при вынесении постановления от 13.09.2016 № 7502 норм градостроительного законодательства, не могут служить подтверждением обоснованности оспариваемого заявителем постановления. При этом Приморским районным судом г. Новороссийска рассматривается исковое заявление Рухадзе Г.Ш. о сносе самовольной постройки, принадлежащей предпринимателю (дело № 2-3532/2020). Следовательно, привлеченное к участию в деле третье лицо самостоятельно реализовало право на судебную защиту.

Определением от 10.03.2022 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции. Основанием перехода к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции послужило то, что суд первой инстанции при наличии возражений третьего лица в нарушение части 4 статьи 137 Кодекса, пункта 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» завершил предварительное судебное заседание и начал рассмотрение дела в судебном заседании, по итогам которого вынес резолютивную часть решения. Указанное привело к тому, что Рухадзе Г.Ш. фактически не был должным образом уведомлен о времени и месте проведения судебного заседания по рассмотрению заявления предпринимателя.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2022 ходатайства Рухадзе Г.Ш. о приобщении к материалам дела документов, поименованных в ходатайстве от 12.03.2022, о назначении по делу судебной экспертизы, отклонены. Решение от 09.12.2021 отменено, в удовлетворении требований отказано.

Апелляционный суд, отклоняя ходатайства Рухадзе Г.Ш. о приобщении к материалам дела дополнительных документов и о назначении по делу судебной экспертизы, направленной на разрешение вопросов о соответствии принадлежащих предпринимателю зданий требованиям пожарной безопасности, исходил из следующего. Необходимость проведения судебной экспертизы, направленной на разрешение вопросов о соответствии принадлежащих предпринимателю зданий требованиям пожарной безопасности, отсутствует. Данные вопросы не входят в предмет рассмотрения спора по заявлению о признании незаконным постановления от 03.11.2020 № 5254 и не имеют правового значения для его рассмотрения. Дополнительные документы, которые Рухадзе Г.Ш. просит приобщить к материалам дела, также не относятся к рассматриваемому спору. Вопросы соблюдения предпринимателем строительных норм и правил при возведении объектов капитального строительства не имеют правового значения для рассмотрения заявления и входят в предмет доказывания по иному самостоятельному исковому производству (дело № 2-3532/2020). При разрешении спора по существу апелляционный суд установил следующее. Земельные участки, принадлежащие предпринимателю на праве собственности, согласно Генеральному плану городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденному решением городской Думы от 22.11.2011 № 158 (в редакции решения городской Думы от 27.03.2018 № 281), расположены в функциональной зоне низкоплотной малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами (плотность 25 – 50 чел./га). В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденными решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23.12.2014 № 439, рассматриваемые участки отнесены к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства – Ж-l/A, выделенной исключительно для территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Новороссийск, в целях ее застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства, установлением предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе: минимальная/максимальная площадь земельных участков – 500/1500 кв. м; максимальное количество надземных этажей зданий – 3 этажа (включая мансардный этаж); максимальная высота зданий от уровня земли до верха перекрытия последнего этажа (или конька кровли) – 20 м; максимальный процент застройки в границах земельного участка – 40%; минимальный отступ зданий, сооружений, строений и сооружений от границ смежных земельных участков – 3 м, от границы красной линии – 5 м. Вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье)» относится к перечню условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства. По заявлению предпринимателя о предоставлении разрешения на условный вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье) вместимостью не более 30 человек и с количеством номеров не более 15» для земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 (установленный вид – для индивидуального жилищного строительства) и объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1340, 23:47:0117052:1337 в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) постановлением администрации от 14.06.2016 № 4759 принято решение о проведении 30.06.2016 публичных слушаний по вопросу предоставления испрашиваемого разрешения. Постановление о проведении публичных слушаний и информационное сообщение опубликованы в газете «Официальный Новороссийск» от 22.06.2016 № 39 (430) и на официальном сайте администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск 23.06.2016.
В соответствии пунктом 3.4.5 раздела 3 Административного регламента по предоставлению администрацией муниципального образования город Новороссийск муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства», утвержденного постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 06.04.2016 № 2655 (далее – Административный регламент), комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования г. Новороссийск в течение семи дней после принятия главой муниципального образования город Новороссийск постановления о назначении и проведении публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства направляет сообщения о проведении публичных слушаний правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с объектом обсуждения, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с объектом обсуждения, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта обсуждения. По результатам проведения публичных слушаний комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск рекомендовано предоставить предпринимателю испрашиваемое разрешение на условный вид разрешенного использования. Постановлением от 13.09.2016 № 7502 предоставлено испрашиваемое предпринимателем разрешение на условный вид разрешенного использования. На основании данного постановления внесены изменения в сведения ЕГРН (изменен вид разрешенного использования земельных участков и строений, расположенных на них). В дальнейшем постановлением от 03.11.2020 № 5254 отменено постановление от 13.09.2016 № 7502, поскольку по результатам проведенной проверки установлено отсутствие парковочных мест в границах земельных участков, принадлежащих предпринимателю, а также выявлен факт нарушения процедуры проведения публичных слушаний. Не согласившись с постановлением от 03.11.2020 № 5254, предприниматель оспорил его в судебном порядке. При разрешении спора апелляционный суд руководствовался статьями 1, 7, 11, 42, 85 Земельного кодекса, статьями 30, 36, 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 2, 7, 16 Закона № 131-ФЗ, положениями Административного регламента. Постановлением от 13.09.2016 № 7502 предпринимателю предоставлено разрешение на условный вид разрешенного использования («объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье) вместимостью не более 30 человек и с количеством номеров не более 15») для земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 и объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1340, 23:47:0117052:1337. Согласно заключению от 01.07.2016 о результатах публичных слушаний (протокол от 30.06.2016 № 11/5) в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков предусматривается размещение необходимого количества парковочных мест (для обслуживания гостевого дома по 5 номеров на каждом участке). По результатам работы департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края в составе межведомственной рабочей группы при проверке соблюдения градостроительного и земельного законодательства на территории муниципального образования город Новороссийск выявлено, что разрешение на условный вид разрешенного использования для земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 и объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1340, 23:47:0117052:1337 предоставлено предпринимателю в нарушение: части 4 статьи 39 Градостроительного кодекса, пункта 3.4.5 раздела 3 Административного регламента, с нарушением процедуры при отсутствии сообщений о проведении публичных слушаний, направленных правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается разрешение; части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса при несоответствии градостроительному регламенту и при отсутствии материалов, подтверждающих соблюдение требований технических регламентов (парковочные места для обслуживания гостевых домов расположены на территории общего пользования, за границами земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332). Согласно письму администрации от 02.07.2021 № 5994.1-П/21 документы, подтверждающие направление комиссией сообщений о проведении публичных слушаний правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельными участками предпринимателя, отсутствуют. Документы, подтверждающие обоснование, расчет и возможность размещения парковочных мест в границах земельных участков, отсутствуют. По факту парковочные места расположены на территории общего пользования за границами земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331 и 23:47:0117052:1332. В соответствии с письмом прокуратуры г. Новороссийска от 24.11.2020 № 1516ж-20, направленным Рухадзе Г.Ш., в ходе проведенной проверки совместно с департаментом по надзору в строительной сфере Краснодарского края выявлены нарушения требований градостроительного законодательства при организации проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условный вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, в связи с чем прокуратурой
г. Новороссийска главе администрации внесено представление, по результатам которого постановление администрации от 13.09.2016 № 7502 отменено. Таким образом, материалами дела подтверждаются нарушения градостроительного законодательства и Административного регламента при предоставлении администрацией разрешения на условный вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, принадлежащих предпринимателю. Парковочные места для обслуживания гостевых домов расположены на территории общего пользования за границами земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332. Также нарушена процедура проведения публичных слушаний, поскольку отсутствуют доказательства направления сообщений о проведении публичных слушаний правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, имеющих общие границы с земельными участками предпринимателя, в том числе, третьего лица. В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Следовательно, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт, в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Учитывая выявленные нарушения императивных требований законодательства, что нарушает право граждан на выражение своего мнения относительно потребностей населения в обеспечении комфортных и благоприятных условий проживания, администрация законно вынесла постановление от 03.11.2020 № 5254 об отмене постановления от 13.09.2016 № 7502. Исходя из приведенных правовых норм и установленных обстоятельств, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Предприниматель обжаловал апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) апелляционным судом норм права, а также несоответствие судебных выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Апелляционный суд необоснованно не учел, что согласно протоколу публичных слушаний с момента публикации о проведении публичных слушаний замечаний и предложений по предоставлению разрешения на условный вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не поступало. Указание суда апелляционной инстанции на тот факт, что третье лицо, которое является смежным землепользователем, не уведомили о проведении публичных слушаний, не может являться нарушением, допущенным предпринимателем, поскольку обязанность об уведомлении заинтересованных лиц о проведении публичных слушаний действующим законодательством возложена на организатора публичных слушаний. Если смежный землепользователь будет не согласен с результатами публичных слушаний, он имеет право оспорить такие результаты в порядке, предусмотренном пунктом 12 статьи 39 Градостроительного кодекса. Для отмены постановления о предоставлении разрешения на условный вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства необходимо установить и устранить нарушения требований градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний, а именно, возложить обязанность повторно принять заключение по представленному проекту с учетом мнения участников публичных слушаний. Администрация не представила суду доказательства надлежащего проведения процедуры принятия постановления, оспариваемого предпринимателем. При этом возникшие в результате принятия администрацией постановления от 13.09.2016 № 7502, которым предпринимателю предоставлено разрешение на условный вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и на основании которого в ЕГРН внесены изменения в сведения ЕГРН о виде разрешенного использования данных участков и расположенных на них строений, могут быть оспорены только в судебном порядке. Возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается.

Рухадзе Г.Ш. в отзыве указал на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность апелляционного постановления. Апелляционный суд обоснованно исходил из того, что администрация вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Из материалов проверок департамента по надзору в области архитектуры и градостроительства Краснодарского края от 03.08.2020 № 155-р и от 21.08.2020 № 168-р следует, что администрацией нарушены предусмотренные законодательством правила и порядок проведения публичных слушаний в части отсутствия сведений об отправке смежным землепользователям, извещений о дате и времени проведения публичных слушаний. Администрация не имела права предоставлять предпринимателю разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства ввиду изначального нарушения требований в части отсутствия возможности размещения парковочных мест в границах земельных участков для обслуживания гостевого дома предпринимателя. При проведении публичных слушаний предприниматель обязан был представить документы, подтверждающие обоснование, расчет и возможность размещения требуемого количества парковочных мест. Однако при проведении проверки установлено, что такие документы предприниматель не предоставлял. Фактически парковочные места расположены на землях общего пользования, то есть за границами земельных участков предпринимателя, что является нарушением части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса и не соответствует Административному регламенту. Судом апелляционной инстанции установлено, что законные права предпринимателя постановлением от 13.11.2020 № 5254 не нарушались, поскольку разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства предоставлено незаконно.

От администрации отзыв на жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддерживал доводы кассационной жалобы, которую просил удовлетворить.

Представители администрации и Рухадзе Г.Ш. возражали против удовлетворения жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва (возражений), выслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела и установлено судами, земельный участок
площадью 500 кв. м с кадастровым номером 23:47:0117052:1331, расположенный по адресу: г. Новороссийск, с. Южная Озереевка, ул. Южная, 18, а также смежный земельный участок площадью 500 кв. м с кадастровым номером 23:47:0117052:1332, расположенный по адресу: г. Новороссийск, с. Южная Озереевка, ул. Южная, 18-а, принадлежат предпринимателю на праве собственности.

Согласно Генеральному плану городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденному решением городской Думы от 22.11.2011 № 158 (в редакции решения городской Думы от 27.03.2018 № 281), данные участки расположены в функциональной зоне, низкоплотной малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами (плотность 25 – 50 чел./га). В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденными решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23.12.2014 № 439, земельные участки отнесены к территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства – Ж-l/A. Данная зона выделена исключительно для территорий сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Новороссийск, в целях ее застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения личного подсобного хозяйства, установлением предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе: минимальная/максимальная площадь земельных участков – 500/1500 кв. м; максимальное количество надземных этажей зданий – 3 этажа (включая мансардный этаж); максимальная высота зданий от уровня земли до верха перекрытия последнего этажа (или конька кровли) – 20 м; максимальный процент застройки в границах земельного участка – 40%; минимальный отступ зданий, сооружений, строений и сооружений от границ смежных земельных участков – 3 м, от границы красной линии – 5 м. Вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье)» относится к перечню условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства.

По заявлению предпринимателя о предоставлении разрешения на условный вид разрешенного использования – «объекты общественно-делового назначения (при условии размещения необходимого расчетного количества парковочных мест на территории участка): объекты для временного проживания (мини гостиницы, общежития, гостевые дома, доходные дома иное временное жилье) вместимостью не более 30 человек и с количеством номеров не более 15» для земельных участков с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331, 23:47:0117052:1332 (установленный вид – для индивидуального жилищного строительства) и объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1340, 23:47:0117052:1337 в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) постановлением администрации от 14.06.2016 № 4759 принято решение о проведении 30.06.2016 публичных слушаний по вопросу предоставления испрашиваемого разрешения.

Постановление о проведении публичных слушаний и информационное сообщение опубликованы в газете «Официальный Новороссийск» от 22.06.2016 № 39 (430) и на официальном сайте администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск 23.06.2016.

В соответствии пунктом 3.4.5 раздела 3 Административного регламента комиссия по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования г. Новороссийск в течение семи дней после принятия главой муниципального образования город Новороссийск постановления о назначении и проведении публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства направляет сообщения о проведении публичных слушаний правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с объектом обсуждения, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с объектом обсуждения, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта обсуждения.

По результатам проведения публичных слушаний комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город Новороссийск рекомендовано предоставить предпринимателю испрашиваемое разрешение на условный вид разрешенного использования.

Постановлением от 13.09.2016 № 7502 предоставлено предпринимателю испрашиваемое разрешение на условный вид разрешенного использования. На основании данного постановления внесены изменения в сведения ЕГРН о виде разрешенного использования земельных участков и строений, расположенных на них.

Постановлением от 03.11.2020 № 5254 по результатам проведенной проверки отменено постановление от 13.09.2016 № 7502, поскольку установлено отсутствие парковочных мест в границах земельных участков, принадлежащих предпринимателю, а также выявлен факт нарушения процедуры проведения публичных слушаний.

Предприниматель оспорил постановление от 03.11.2020 № 5254 в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

По смыслу норм статей 198, 200 и 201 Кодекса для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений (действий, бездействия), принятых органами, осуществляющими публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения (действий, бездействия) закону (иному нормативному правовому акту) и нарушение прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса (здесь и далее в редакции, действовавшей в период возникновения спорных отношений) установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе, на земли населенных пунктов (подпункт 2).

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к девяти территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 1 – 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 данного Кодекса (пункты 1 – 4, 6 и 7 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В соответствии с положениями статьей 39 Градостроительного кодекса (в применимой редакции) физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее – разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». На основании заключения о результатах публичных слушаний комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации. На основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Таким образом, правообладатель земельного участка вправе ставить вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид его использования, решение по которому принимается органами местного самоуправления с учетом мнения населения и других заинтересованных лиц, сложившегося по результатам публичных слушаний.

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях, в результате которых обеспечивается реализация мнения населения, выраженного в ходе проведения публичных процедур (статьи 2, 3 и 32 Конституции Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О).

В силу части 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Приведенная норма, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О).

В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2017 № 4-АПГ17-22, от 22.02.2018 № 310-КГ-23135).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований, заявленных предпринимателем. Разрешая спор, апелляционный суд установил, что постановление от 13.09.2016 № 7502 принято администрацией с нарушениями норм градостроительного законодательства и положений Административного регламента. Подтверждено, что сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления предпринимателю разрешения на условно разрешенный вид использования смежным землепользователям не направлялись. Документы, подтверждающие обоснование, расчет и возможность размещения парковочных мест в границах земельных участков, отсутствуют. Согласно заключению от 01.07.2016 о результатах публичных слушаний (протокол от 30.06.2016 № 11/5) в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков предусматривается размещение необходимого количества парковочных мест (для обслуживания гостевого дома по 5 номеров на каждом участке). Фактически парковочные места размещены на территории общего пользования за границами земельных участков предпринимателя с кадастровыми номерами 23:47:0117052:1331 и 23:47:0117052:1332. Учитывая существенность допущенных нарушений, а также наличие у администрации права в порядке самоконтроля отменить ранее принятый ей (незаконный) ненормативный правовой акт (постановление от 13.09.2016 № 7502), апелляционный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление не противоречит закону и не нарушает права (интересы) предпринимателя.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее
(часть 1 статьи 286 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы предпринимателя не опровергают выводы суда апелляционной инстанции по существу спора, поэтому не могут служить основанием для отмены апелляционного постановления. Ссылаясь на необходимость оставления в силе решения суда первой инстанции, податель жалобы не приводит каких-либо доводов, опровергающих вывод суда апелляционной инстанции о нарушении судом первой инстанции части 4 статьи 137 Кодекса, что привело к неизвещению Рухадзе Г.Ш. о времени и месте проведения судебного заседания по рассмотрению заявления предпринимателя. Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, противоречат нормам градостроительного законодательства и фактическим обстоятельствам, установленным судом апелляционной инстанции при разрешении спора. Нормы материального права применены апелляционным судом правильно, которым исполнена и обязанность по определению обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения спора. Нарушений норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведших к судебной ошибке (часть 3 статьи 288 Кодекса), не выявлено. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену апелляционного постановления в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), также не установлено. С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены обжалуемого предпринимателем судебного акта.

На основании подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче кассационной жалобы на решение арбитражного суда государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера.

Исходя из разъяснений, изложенных в пункте 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах», размер государственной пошлины при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным для физических лиц составляет 150 рублей.

При подаче кассационной жалобы предприниматель уплатил в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 тыс. рублей (чек по операции от 16.04.2022). Вместе с тем, жалоба подана предпринимателем в электронном виде, чек по операции от 16.04.2022 также представлен заявителем в электронном виде. В отсутствие оригинала платежного документа вопрос о возврате из федерального бюджета излишне уплаченной государственной пошлины судом округа не может быть разрешен.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2022 по делу
№ А32-1345/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий В.Е. Епифанов

Судьи В.А. Анциферов

А.И. Мещерин