Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.08.2019 по делу № А32-33523/2019

по заявлению Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю

к обществу с ограниченной ответственностью Частная охранная организация «Начин» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Главное управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю (далее - управление,
ГУ Росгвардии по Краснодарскому краю, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Начин» (далее - ООО ЧОО «Начин», общество) к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) на основании протокола об административном правонарушении от 17.07.2019 N 23ЛРР001170719000024.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ГУ Росгвардии по Краснодарскому краю обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе управление просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что согласно информации из Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору НПС Кропоткинская в Кавказском районе Краснодарского края, НПС - 7 в Динском Районе Краснодарского края, НПС - 8 в Крымском районе Краснодарского края, парк резервного Морского терминала магистрального нефтепровода, нефтепровод, проходящий через вышеуказанные точки, относятся к опасным производственным объектам топливно-энергетического комплекса.
АО «КТК-Р» подтвердило данный факт и сообщило, что они не относятся к стратегическим предприятиям, стратегическим акционерным обществам или их дочерним обществам, договор на оказание охранных услуг заключенный
ООО ЧОО «НАЧИН» с АО «КТК-Р» не относится к государственному контракту. Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. В частности, п. 21 указанного перечня определено, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты электроэнергетики -гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ. Пунктами 9, 10 ст. 2 Закона № 256 определено, что объекты ТЭК - это объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения; охраняемые объекты ТЭК - здания, строения, сооружения, иные объекты топливно-энергетического комплекса, а также прилегающие к ним территории и акватории в пределах границ, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности относятся к объектам ТЭК, под категорию которых и попадают НПС Кропоткинская в Кавказском районе Краснодарского края, НПС - 7 в Динском Районе Краснодарского края, НПС - 8 в Крымском районе Краснодарского края, парк резервного Морского терминала магистрального нефтепровода, нефтепровод, проходящий через вышеуказанные точки. Также в соответствии с полученным ответом из Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору указанным объектам присвоен номер в реестре объектов Ростехнадзора со степенью опасности. Говорить о том, что приоритетное значение следует придавать Закону № 256-ФЗ так, как данный нормативный акт имеет большую юридическую силу, чем Закон № 2487-1, нельзя. П. 4 ст. 9 Закона № 256-ФЗ действительно предусмотрено, что для обеспечения физической защиты объектов ТЭК могут привлекаться частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК. Однако данная норма не может конкурировать и сопоставляться с п. 3 ст. 11 Закона № 2487-1. Данная норма статьи запрещает охранять частным охранным организациям объекты, отнесенные к опасным производственным объектам. На объекты, которые не отнесены к опасным производственным объектам, частная охранная деятельность распространяется, что не противоречит п. 4 ст. 9 Закона
№ 256-ФЗ. То есть п. 3 ст. 11 Закона № 2487-1 является специальной нормой по отношению к п. 4 ст. 9 Закона № 256-ФЗ, в котором отсутствуют указания на опасные производственные объекты. Таким образом, для обеспечения физической защиты объекта ТЭК могут привлекаться частные охранные организации, но если этот объект отнесен к опасным производственным объектам, то в силу Закона
№ 2487-1, на него частная охранная деятельность не распространяется. Решением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26.04.2019 N АКПИ19-87 признан недействующим п. 21 Перечня в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов электроэнергетики - электрические подстанции, объектов передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, вне зависимости от категории объекта и паспорта безопасности. Объекты топливного комплекса в данном деле не обжаловались. Таким образом ссылаться на данное решение по охране объектов ТЭК, некорректно.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО ЧОО «Начин» указало на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представители общества не согласились с доводами апелляционной жалобы, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Начин» имеет лицензию от 29.03.2018 N 13 серии ЧО N 038599 на осуществление частной охранной деятельности, сроком действия до 30.10.2020.

В ЦЛРР Главного управление Росгвардии по Краснодарскому краю 17.05.2019 поступила информация от председателя правления POOP ФКЦ Краснодар ФИО3 (вх. от 17.05.2019 N 8896) о нарушении законодательства, регламентирующего частную охранную деятельность ООО ЧОО «Начин» при оказании услуг по охране объектов ЗАО «КТК-Р» на территории Краснодарского края: НПС Кропоткинская в Кавказском районе Краснодарского края, НПС - 7 в Динском Районе Краснодарского края, НПС - 8 в Крымском районе Краснодарского края, парк резервного Морского терминала магистрального нефтепровода, нефтепровод, проходящий через вышеуказанные точки, что нарушает требования ч. 3 ст. 11 Закона и п. п. «г» п. 2 (1), п. п. «а» п, 8 (1) Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498.

По признакам состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, административным органом в отношении общества 17.07.2019 в отношении ООО ЧОО «Начин», в присутствии представителя общества, составлен протокол об административном правонарушении 23 ЛРРОО1170719000024.

Протокол об административном правонарушении и материалы дела об административном правонарушении направлены в Арбитражный суд Краснодарского края для рассмотрения по существу.

Частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В соответствии с ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), - влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от четырех тысяч до восьми тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Примечанием к части 4 статьи 14.1 КоАП РФ установлено, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон N 99-ФЗ).

При осуществлении лицензируемого вида деятельности лицо обязано соблюдать лицензионные требования и условия, под которыми понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий (статья 2 Закона N 99-ФЗ).

В соответствии с пунктом 32 статьи 12 Закона N 99-ФЗ частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

В соответствии с частью 3 статьи 3 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон N 2487-1) в целях охраны разрешается предоставление следующих видов услуг:

1) защита жизни и здоровья граждан;

2) охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

3) охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию;

4) консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;

5) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;

6) обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;

7) охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью третьей статьи 11 настоящего Закона.

В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона N 2487-1 частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

В подп. «а» п. 8 (1) Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498, указано, что грубыми нарушениями лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности является охрана объектов, предусмотренных Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ «О государственной охране», а также объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации частная охранная деятельность не распространяется.

Как следует из материалов дела, на основании договоров, заключенных с акционерным обществом «Каспийский Трубопроводный Консорциум - Р»:

1) NR-GD-180017 от 29.10.2018 с 01 ноября 2018 года обществом взят под охрану Резервуарный парк Морского терминала, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Новороссийск, в 2 км от с.Глебовское;

2) NR-GD-190010 от 14.03.2019 с 16 марта 2019 года взяты под охрану, в том числе объекты: НПС «Кропоткинская» в Кавказском районе, НПС-7 в Динском районе, НПС-8 в Крымском районе, расположенные на территории Краснодарского края.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 «Вопросы негосударственной (частной) охраны и негосударственной (частной) сыскной деятельности» утвержден Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

В п. 21 Перечня указаны объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 1, ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства. Для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

В ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» установлено, что на основании результатов категорирования объекта топливно-энергетического комплекса составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 7 данного Федерального закона.

Категорирование объектов топливно-энергетического комплекса (объекты высокой, средней и низкой категории опасности) проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (ч. 1, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2011
N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»).

Решением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.08.2019 N АКПИ19-453 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что исходя из приведенных законоположений, федеральный законодатель определил, что физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, может осуществляться частными охранными организациями в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса. Так, Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», предусматривая для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса привлечение, в том числе частных охранных организаций в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта, использует понятие «объекты топливно-энергетического комплекса» как объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2). Исходя из буквального и смыслового толкования пункта 21 Перечня в системе взаимосвязанных с ним норм действующего законодательства, следует сделать вывод, что содержащееся в нем нормативное положение в оспариваемой части не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

Подлежащие охране ООО ЧОО «Начин» объекты являются собственностью АО «КТК-Р», в отношении объектов было проведено категорирование, составлены паспорта безопасности объектов ТЭК, согласно которым охрана данных объектов осуществляется силами частной охранной организации.

Согласно Приказу Минэнерго России N 637 от 04 июля 2016 г. N 637 «Об утверждении перечня охраняемых ведомственной охраной Министерства энергетики Российской Федерации объектов топливно-энергетического комплекса» АО «КТК-Р», как собственник линейного сооружения - магистрального нефтепровода «Тенгиз-Новороссийск, проходящего, в том числе по территории Краснодарского края и на котором расположены объекты охраны, не входит в перечень объектов топливно-энергетического комплекса, охрана которых должна осуществляться подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Ведомственная охрана Министерства энергетики Российской Федерации».

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2017 г. N 928-р «Об утверждении перечня объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии» объекты ТЭК не входят в перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии РФ.

Вместе с тем, указанные обстоятельства Главным управлением Росгвардии по Краснодарскому краю не могли быть учтены на момент составления протокола об административном правонарушении, поскольку паспорта безопасности объектов теплоэнергетического комплекса, приобщенные в ходе судебного разбирательства, не были представлены должностному лицу управления в ходе составления вышеуказанного протокола.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии в действиях ООО ЧОО «Начин» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с чем отказал в удовлетворении требований Главного управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю о привлечении общества с ограниченной ответственностью Частная охранная организация «Начин» к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.08.2019 по делу №А32-33523/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий М.В. Ильина

Судьи О.Ю. Ефимова

М.В. Соловьева