Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от третьего лица – департамента имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 2308077553, ОГРН 1022301228399) – Маркочевой М.А. (доверенность от 05.09.2022), в отсутствие заявителя – индивидуального предпринимателя Зайцевой Татьяны Сергеевны (ИНН 231221415507, ОГРНИП 317237500070890), от органа, осуществляющего публичные полномочия – управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 2309090540, ОГРН 1042304982510) и третьего лица – администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Зайцевой Татьяны Сергеевны на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.04.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2022 по делу № А32-50423/2020, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Зайцева Татьяна Сергеевна (далее – предприниматель, заявитель) обратилась в арбитражный суд к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее – управление Росреестра, уполномоченный орган) с заявлением, в котором просила:

– признать незаконными действия, выраженные в приостановлении проведения государственного кадастрового учета от 16.09.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2;

– признать незаконными действия, выраженные в отказе в проведении государственного кадастрового учета от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2;

– обязать уполномоченный орган устранить допущенные нарушения путем осуществления государственного кадастрового учета в течение пяти дней с момента вступления в законную силу решения (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – Кодекс).

Требования основаны на положениях Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), нормах Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ). Заявление мотивировано тем, что решение уполномоченного органа об отказе в проведении государственного кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, принадлежащего предпринимателю на праве собственности, не соответствует закону и нарушает его право на изменение вида разрешенного использования указанного участка.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования город Краснодар (далее – администрация), департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее – департамент).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.08.2021, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 13.10.2021, заявление удовлетворено частично. Признан незаконным отказ управления Росреестра в государственном кадастровом учете по заявлению предпринимателя, содержащийся в уведомлении от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2. На управление Росреестра возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов предпринимателя путем осуществления государственного кадастрового учета по его заявлению в течение пяти дней со дня вступления в силу. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Судебные инстанции при разрешении спора руководствовались статьями 1, 8, 14 и 29 Закона № 218-ФЗ, статьями 1, 7, 77, 78, 79 и 85 Земельного кодекса, статьями 1, 30, 35 – 37 Градостроительного кодекса, статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Суды исходили из того, что выбранный предпринимателем вид разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка соответствует одному из видов, установленных для данной территориальной зоны. В выданном заявителю градостроительном плане отражено, что земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 находится в зоне Ж.1.2; основным видом разрешенного использования является индивидуальное жилищное строительство. Данное обстоятельство также подтвердил департамент архитектуры и градостроительства администрации в письме от 27.05.2021. Согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город Краснодар (далее – ГИСОГД) по состоянию на 27.05.2021 участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара – Ж.1.2. Данные сведения внесены на основании решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» (в редакции, действовавшей в этот период). К основным видам разрешенного использования в данной территориальной зоне отнесено, в том числе, индивидуальное жилищное строительство. Суды указали, что предприниматель свободен в выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельного участка в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом (при условии соблюдения требований технических регламентов), и вправе осуществлять указанное правомочие самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Довод управления Росреестра о том, что предприниматель не вправе выбирать вид разрешенного использования, судами отклонен как противоречащий нормам земельного законодательства. Собственник может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий. Доказательств того, что предпринимателем не представлены все необходимые документы, материалы дела не содержат. Отсутствие ответа на межведомственный запрос не свидетельствует о законности принятого уполномоченным лицом решения по заявлению собственника земельного участка. Более того, изменение сведений о разрешенном использовании производится на основании заявления правообладателя и необходимых документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости. Довод о необходимости перевода принадлежащего предпринимателю участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов не принят судом апелляционной инстанции. Данное обстоятельство не препятствует распоряжению собственником земельным участком в пределах видов разрешенного использования, установленных в градостроительном регламенте. Довод администрации о том, что земельный участок находится в зоне воздушного транспорта, признан судом апелляционной инстанции необоснованным, так как на дату принятия решения управлением Реестра земельный участок находился в иной территориальной зоне (Ж 1.2). Ссылка администрации на то, что суд не определил вид кадастрового учета, не может служить основанием к отмене решения, поскольку субъектом исполнения судебного акта является непосредственно управление Росреестра. Приведенная администрацией судебная практика не принята судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку в предмет рассмотрения соответствующих судебных споров входили иные фактические обстоятельства.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.02.2022 решение от 12.05.2021 и апелляционное постановление от 13.10.2021 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Суд кассационной инстанции указал, что решение управления Росреестра, оспариваемое предпринимателем, мотивировано непоступлением ответа на межведомственный запрос об изменении сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265. Уполномоченный орган в суде первой инстанции пояснил, что до перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов вид разрешенного использования данного участка с «для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства» на «для индивидуального жилищного строительства» не может быть изменен. Позиция управления Росреестра не соответствует положениям земельного и градостроительного законодательства, учитывая отсутствие в деле доказательств отнесения спорного участка к землям сельскохозяйственного назначения, на которые градостроительные регламенты не устанавливаются (часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса). Вместе с тем, удовлетворяя требования предпринимателя, судебные инстанции не учли следующее. Заявителем в суд первой инстанции представлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, в составе которого имеется чертеж. Данный чертеж содержит примечание, согласно которому в соответствии с Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1, земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона объектов воздушного транспорта). При этом заявление (декларация) о проведении государственного кадастрового учета объекта недвижимости (изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265) подано предпринимателем в управление Росреестра 03.09.2020, то есть уже после принятия Генерального плана. Содержание схемы градостроительного плана земельного участка судом при разрешении спора не учитывалось, который сослался на сведения ГИСОГД по состоянию на 27.05.2021. Согласно указанным сведениям участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара – Ж.1.2 на основании решения городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар». Однако градостроительным законодательством установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017). Более того, администрацией в суд первой инстанции 05.08.2021 представлены (направлены в электронном виде) сведения ГИСОГД в отношении принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265. Согласно представленным сведениям в соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22.07.2021 № 17 п. 19) указанный участок расположен в зоне воздушного транспорта (зона Т-1-2). В данной территориальной зоне испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования (индивидуальное жилищное строительство) не предусмотрен. Следовательно, на дату принятия судом решения документ функционального зонирования (в этой части) соответствовал документу территориального планирования. Поэтому вывод судебных инстанций о незаконности отказа управления Росреестра в государственном кадастровом учете по заявлению предпринимателя, содержащийся в уведомлении от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2, не может быть признан обоснованным. Соответствующие доводы приводились администрацией и в суде апелляционной инстанции, которым отклонены со ссылкой на то, что на дату принятия оспариваемого решения управлением Росреестра земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 в соответствии с документами функционального зонирования находился в территориальной зоне Ж. 1.2. Между тем, по смыслу норм главы 24 Кодекса возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. При выборе способа устранения нарушенного права арбитражный суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения. Меры восстановления нарушенного права применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права, поэтому решение суда о принятии таких правовосстановительных мер должно соответствовать действующему законодательству и быть исполнимым (определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2014 № 301-ЭС14-2491). Указывая на возможность возложения на управление Росреестра обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов предпринимателя путем осуществления государственного кадастрового учета по заявлению от 03.09.2020, апелляционному суду также следовало учитывать документы, свидетельствующие об изменении Генерального плана и Правил землепользования и застройки до вынесения решения судом первой инстанции. Внесенные в документы территориального планирования и градостроительного зонирования изменения существенно влияют не только на вывод о незаконности решений уполномоченного органа, но и на возможность восстановления нарушенных прав заявителя (пункт 3 части 4 статьи 201 Кодекса).

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.04.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебные инстанции установили, что предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, расположенный по адресу: г. Краснодар, х. Ленина. Указанный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в письме от 13.08.2020 сообщил, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар земельный участок находится в территориальной зоне Ж.1.2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара). По сведениям ГИСОГД основным видом разрешенного использования в территориальной зоне Ж.1.2 является индивидуальное жилищное строительство. Предприниматель 03.09.2020 обратился в управление Росреестра с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 на «строительство индивидуального жилого дома». В качестве документов-оснований заявителем представлены: заявление об изменении основных характеристик объекта недвижимости без одновременной государственной регистрации прав от 03.09.2020 № MFC-0503/2020-10349-1, паспорт гражданина Российской Федерации от 19.12.2019, доверенность от 05.02.2020, декларация от 03.09.2020, сведения ГИСОГД от 05.09.2020, выписка от 27.08.2020 из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН). Уполномоченным органом 16.09.2020 принято решение о приостановлении государственного кадастрового учета (уведомление № КУВД-001/2020-13822356/1) в связи с непоступлением ответа на межведомственный запрос в иной государственный (муниципальный) орган об изменении сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265. По состоянию на 16.12.2020 ответ на межведомственный запрос не поступил, в связи с чем регистрирующим органом принято решение об отказе в государственном кадастровом учете, о чем заявителю сообщено уведомлением от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2. Ссылаясь на незаконность решений управления Росреестра, оформленных уведомлениями № КУВД-001/2020-13822356/1 и № КУВД-001/2020-13822356/2, предприниматель как собственник земельного участка спорил их в судебном порядке. При разрешении спора судебные инстанции установили, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования Генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1, земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона объектов воздушного транспорта). Согласно выписке из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости по состоянию на 25.05.2021 № КУВИ-002/2021-61678819 данный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, отсутствуют. Кроме того, согласно чертежу градостроительного плана, на территории данного земельного участка по всей протяженности проходит охранная зона кабеля связи и установлено ограничение по сведениям ЕГРН. В силу пункта 8 указанного решения и учитывая публикацию первоначального текста документа в издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» № 9, решение городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1 вступило в силу с 09.09.2020. Предприниматель обратился с заявлением (декларацией) о проведении государственного кадастрового учета объекта недвижимости (изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265) в управление Росреестра 03.09.2020. Согласно описи принятых документов, установлен следующий срок предоставления государственной услуги: не позднее 14.09.2020. Таким образом, материалами дела подтверждено, что в период рассмотрения заявления предпринимателя о проведении государственного кадастрового учета объекта недвижимости (изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265), решением Городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1 действовал новый Генеральный план муниципального образования город Краснодар. Земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона объектов воздушного транспорта). Указанная зона (зона Т-1-2), согласно разделу 6 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, выделяется для размещения объектов воздушного транспорта, а также обслуживающих объектов, вспомогательных по отношению к основному назначению зоны. В данной территориальной зоне вид разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства» не предусмотрен. При этом сведения в отношении данного участка, содержащиеся в Генеральном плане муниципального образования город Краснодар, не соответствовали Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19. Согласно представленным администрацией сведениям ГИСОГД в отношении принадлежащего предпринимателю на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 в соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции решения городской думы Краснодара от 22.07.2021 № 17 п. 19) указанный участок расположен в зоне воздушного транспорта (зона Т-1-2). В данной территориальной зоне испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования (индивидуальное жилищное строительство) не предусмотрен. Таким образом, на дату принятия уполномоченным органом решения по данному делу документ функционального зонирования (в этой части) и документ территориального планирования приведены в соответствие. Из их содержания следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, принадлежащий предпринимателю, расположен в зоне воздушного транспорта (зона Т-1-2), в которой испрашиваемый вид разрешенного использования (индивидуальное жилищное строительство) не предусмотрен. Признав, что заявителем не доказана совокупность условий, предусмотренных статьей 198 Кодекса, а также то, каким образом избранный предпринимателем способ защиты приведет к восстановлению его нарушенных прав, судебные инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований.

Предприниматель обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие судебных выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. Судебные инстанции при разрешении спора установили, что заявление (декларация) о проведении государственного кадастрового учета объекта недвижимости (изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265) подано предпринимателем в управление Росреестра 03.09.2020. Решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1 утвержден Генеральный план муниципального образования город Краснодар. Указанный документ первичен по отношению к правилам землепользования и застройки, поскольку является основополагающим документом территориального планирования, определяющим стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017). Генеральный план муниципального образования город Краснодар вступил в силу со дня его официального опубликования (09.09.2020). Таким образом, на момент подачи предпринимателем заявления (декларации) в управление Росреестра действовала старая редакция Генерального плана муниципального образования город Краснодар, в соответствии с которым территориальная зона размещения спорного земельного участка – Ж.1.2, основным видом разрешенного использования является индивидуальное жилищное строительство. Таким образом, предпринимателем правомерно избран указанный в декларации вид разрешенного использования земельного участка и у судебных инстанций отсутствовали основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на жалобы в суд округа не поступили.

В судебном заседании представитель департамента возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителя в окружной суд не обеспечили.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя департамента, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как видно из материалов дела и установлено судами, предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, расположенный по адресу: г. Краснодар, х. Ленина. Указанный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в письме от 13.08.2020 сообщил, что земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар находится в территориальной зоне Ж.1.2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами за границами города Краснодара).

По сведениям ГИСОГД одним из основных видов разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 является индивидуальное жилищное строительство.

Предприниматель 03.09.2020 обратился в управление Росреестра с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка. В качестве документов-оснований заявителем представлены: заявление об изменении основных характеристик объекта недвижимости без одновременной государственной регистрации прав от 03.09.2020 № MFC-0503/2020-10349-1, паспорт гражданина Российской Федерации от 19.12.2019, доверенность от 05.02.2020, декларация от 03.09.2020, сведения ГИСОГД от 05.09.2020, выписка из ЕГРН от 27.08.2020.

Уполномоченным органом 16.09.2020 принято решение о приостановлении государственного кадастрового учета (уведомление № КУВД-001/2020-13822356/1) в связи с непоступлением ответа на межведомственный запрос в иной государственный (муниципальный) орган об изменении сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265.

По состоянию на 16.12.2020 ответ на межведомственный запрос не поступил, в связи с чем управлением Росреестра принято решение об отказе в государственном кадастровом учете, о чем заявителю сообщено уведомлением от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2.

Предприниматель, ссылаясь на незаконность решений управления Росреестра, оформленных уведомлениями № КУВД-001/2020-13822356/1 и КУВД-001/2020-13822356/2, нарушающих его права (интересы) как собственника земельного участка, оспорил их в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.

Для удовлетворения требований о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту; нарушение прав и законных интересов заявителя (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Кодекса).

В соответствии со статьей 70 Земельного кодекса государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Законом № 218-ФЗ.

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в ЕГРН (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Закона № 218-ФЗ).

Государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав осуществляются на основании заявления, за исключением установленных данным Законом случаев, и документов, поступивших в орган регистрации прав в порядке, установленном Законом № 218-ФЗ (часть 1 статьи 14 Закона № 218-ФЗ).

Основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются перечисленные в ней, а также иные документы, предусмотренные федеральным законом (часть 2 статьи 14 Закона № 218-ФЗ).

Государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав включает в себя проведение правовой экспертизы документов, представленных для их осуществления, на предмет наличия или отсутствия установленных федеральным законом оснований для приостановления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав либо для отказа в ее осуществлении (пункт 3 части 1 статьи 29 Закона № 218-ФЗ).

Исчерпывающий перечень оснований для приостановления осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав по решению государственного регистратора прав приведен в статье 26 Закона № 218-ФЗ.

Действия регистрирующего органа по приостановлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав и (или) отказу в государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав могут быть оспорены заинтересованным лицом в судебном порядке (часть 12 статьи 29 Закона № 218-ФЗ).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами разъяснено следующее. Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, решения об утверждении генеральных планов поселений, городских округов).

Статьями 9, 18 Градостроительного кодекса определено, что генеральный план поселения, городского округа является документом территориального планирования, который утверждается на срок не менее чем двадцать лет.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса генеральный план содержит карту функциональных зон, а правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в соответствии с частями 2 и 4 статьи 30 Градостроительного кодекса. Градостроительные регламенты устанавливаются в пределах соответствующей территориальной зоны.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Таким образом, из системного толкования приведенных норм следует, что законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

Судебные инстанции при повторном рассмотрении дела установили, что заявление (декларация) о проведении государственного кадастрового учета объекта недвижимости (изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 23:43:0422002:2265) подано предпринимателем в управление Росреестра 03.09.2020. На эту дату было принято решение городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1 об утверждении Генерального плана муниципального образования город Краснодар. В период до принятия управлением Росреестра решений о приостановлении проведения государственного кадастрового учета (от 16.09.2020) и об отказе в проведении государственного кадастрового учета (от 17.12.2020) новый Генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100 п. 1, действовал. Земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265 отнесен к зоне транспортной инфраструктуры (зона объектов воздушного транспорта). В соответствии с Правилами землепользования и застройки (в редакции решения городской думы Краснодара от 22.07.2021 № 17 п. 19) указанный участок также расположен в зоне воздушного транспорта (зона Т-1-2). Таким образом, на дату принятия уполномоченным органом решения по данному делу документ функционального зонирования (в этой части) и документ территориального планирования приведены в соответствие, из их содержания следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:43:0422002:2265, принадлежащий предпринимателю, расположен в зоне воздушного транспорта (зона Т-1-2). В данной территориальной зоне испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования (индивидуальное жилищное строительство) не предусмотрен. Признав, что заявителем не доказана совокупность условий, предусмотренных статьями 198 и 201 Кодекса, а также то, каким образом избранный предпринимателем способ защиты приведет к восстановлению его нарушенных прав, судебные инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы о незаконности оспариваемых решений управления Росреестра в связи с тем, что на дату обращения предпринимателя с заявлением (декларацией) от 03.09.2020 действовала старая редакция Генерального плана, в соответствии с которым, территориальная зона размещения спорного участка – Ж.1.2, основным видом разрешенного использования является индивидуальное жилищное строительство, подлежат отклонению. При разрешении требований предпринимателя судебные инстанции правомерно применили положения Генерального плана муниципального образования город Краснодар, который уже действовал в период возникновения правоотношений с участием предпринимателя (заявителем оспариваются решения управления Росреестра от 16.09.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2 и от 17.12.2020 № КУВД-001/2020-13822356/2). Изменение правового регулирования по вопросу, в отношении которого возник судебный спор, произошло 09.09.2020, то есть непосредственно после обращения заявителя в уполномоченный орган (03.09.2020). Поэтому судебные инстанции правомерно учли данные обстоятельства (нормативный акт принят 02.09.2020, заявление подано предпринимателем 03.09.2020, Генеральный план муниципального образования город Краснодар действует с 09.09.2020), в связи с чем, обоснованно отказали предпринимателю в удовлетворении заявленных требований, указав на отсутствие совокупности условий, предусмотренных статьями 198 и 201 Кодекса. Даже если исходить исключительно (изолированно) из даты обращения предпринимателя в уполномоченный орган (03.09.2020), изменение правового регулирования произошло даже не в период рассмотрения дела в суде, а сразу после обращения заявителя в управление Росреестра. Поэтому суд не вправе возлагать на публичный орган обязанность совершить испрашиваемые предпринимателем действия, учитывая, что в этот период уже был установлен нормативный запрет на их осуществление (пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Нормы материального права применены судебными инстанциями правильно. Нарушений норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведших к судебной ошибке (часть 3 статьи 288 Кодекса), не выявлено. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), также не установлено. Несогласие подателя жалобы с судебными выводами в силу иного понимания им норм материального права, а также иной оценки фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, само по себе не может служить достаточным основанием для отмены обжалуемых судебного акта. С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления.

Государственная пошлина уплачена предпринимателем в доход федерального бюджета при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 22.07.2022 № 16).

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.04.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2022 по делу № А32-50423/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий В.Е. Епифанов

Судьи В.А. Анциферов

А.И. Мещерин