Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу муниципального казенного учреждения города Минусинска «Землеустройство и градостроительство» на решение Арбитражного суда Красноярского края от 18 января 2017 года по делу № А33-19177/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции: Фролов Н.Н.; суд апелляционной инстанции: Иванцова О.А., Борисов Г.Н., Юдин Д.В.),

установил:

муниципальное казенное учреждение города Минусинска «Землеустройство и градостроительство» (далее - МКУ «Землеустройство и градостроительство», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, Красноярское УФАС России) о признании незаконным пункта 1 решения от 18.05.2016 по делу № 430-15-15 в части признания учреждения нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 « 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции).

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 06 сентября 2016 года заявление принято к производству, возбуждено производство по делу № А33-19177/2016; к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: администрация
г. Минусинска, общество с ограниченной ответственностью «СФ «СИММИС» (далее - ООО «СФ «СИММИС»), Минусинская межрайонная прокуратура.

Администрация г. Минусинска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Красноярскому УФАС России о признании незаконным пункта 1 решения от 18.05.2016 по делу № 430-15-15 в части признания администрации г. Минусинска нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 09 сентября 2016 года заявление принято к производству, возбуждено производство по делу № А33-19178/2016; к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: МКУ «Землеустройство и градостроительство», ООО «СФ «СИММИС».

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 19 октября 2016 года дела № А33-19177/2016 и № А33-19178/2016 объединены в одно производство с присвоением делу № А33-19177/2016.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 18 января 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2017 года решение суда от 18 января 2017 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе МКУ «Землеустройство и градостроительство» ставит вопрос о проверке законности судебных актов по мотивам неправильного применения норм материального права, а также норм процессуального права – статей 168, 169, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; считает, что суды не дали надлежащую оценку всем доказательствам по делу и доводам учреждения; просит судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу Красноярское УФАС России считает её доводы необоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети Интернет на сайте суда – fasvso.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражный дел» - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие. Красноярское УФАС России заявило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей.

Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 19 сентября 2017 года до 10 часов 40 минут 20 сентября 2017 года, о чём сделано публичное извещение. После перерыва представители сторон в судебном заседании не участвуют.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в адрес Красноярского УФАС России поступило обращение Минусинской межрайонной прокуратуры о проведении проверки на предмет соответствия требованиям антимонопольного законодательства действий администрации г. Минусинска, МКУ «Землеустройство и градостроительство» и ООО «СФ «СИММИС».

Усмотрев в действиях администрации г. Минусинска и МКУ «Землеустройство и градостроительство» признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган приказом № 703 от 18.11.2015 возбудил дело № 430-15-15, при рассмотрении которого установлены следующие обстоятельства.

Постановлением администрации № 696-п от 05.05.2008 ФИО1 предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:53:0110365:0367, площадью 1 012 кв. м, расположенный по адресу: <...>, для строительства фитнес-клуба с обременением части земельного участка площадью 21 кв. м и ограничением ее использования для охранной зоны инженерных сетей (канализация).

На основании указанного постановления с ФИО1 заключен договор аренды указанного земельного участка № 53 от 14.05.2008 сроком на три года (до 04.05.2011).

Проанализировав содержание постановлений администрации № 637-п от 20.04.2010 и № 1180-п от 12.07.2010, антимонопольный орган пришел к выводам о том, что в результате перераспределения вышеупомянутого земельного участка с кадастровым номером 24:53:0110365:0367, площадью 1 012 кв. м, образован земельный участок с кадастровым номером 24:53:0110365:521, площадью 1 443 кв. м и предоставлен в аренду ФИО1

26.07.2010 между администрацией и ФИО1 заключено соглашение № 51 к договору аренды, согласно которому в аренду предоставляется земельный участок с кадастровым номером 24:53:0110365:521, площадью 1 443 кв. м для реконструкции нежилого здания с надстройкой шести жилых этажей и сроком аренды до 04.05.2014.

03.08.2012 между ФИО1 и ООО «СФ «СИММИС» заключен договор переуступки прав и обязанностей по договору аренды № 53 от 14.05.2008.

Согласие на передачу ФИО1 прав и обязанностей по договору аренды № 53 от 14.05.2008 ООО «СФ «СИММИС» подписано 10.08.2012 арендодателем - МКУ «Землеустройство и градостроительство».

21.06.2013 инспекцией архитектурно-строительного контроля отдела архитектуры и градостроительства администрации г. Минусинска ООО «СФ «СИММИС» выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства - многоквартирного трехсекционного жилого дома переменной этажности по адресу ул. ФИО2, 58 в г. Минусинске на базе незавершенного строительством объекта (2 очередь).

21.08.2013 администрацией ООО «СФ «СИММИС» выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - многоквартирного трехсекционного жилого дома переменной этажности на базе незавершенного строительства (1 очередь) по адресу ул. ФИО2, 58 в г. Минусинске.

12.12.2014 администрацией ООО «СФ «СИММИС» выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства - многоквартирного трехсекционного жилого дома переменной этажности по адресу ул. ФИО2, 58 в г. Минусинске на базе незавершенного строительством объекта (3 очередь).

Согласно постановлению администрации № АГ-582-п от 01.04.2014 принято решение о продлении срока аренды до 04.05.2017 ООО «СФ «СИММИС» на земельный участок с кадастровым номером 24:53:0110365:521 площадью 1 443 кв. м, представленный из земель г. Минусинска, категория земель - земли населенных пунктов, а также поручено МКУ «Землеустройство и градостроительство» заключить соответствующее соглашение к договору аренды, внести изменения в земельно-учетную документацию.

21.04.2014 между МКУ «Землеустройство и градостроительство» и ООО «СФ «СИММИС» заключено соглашение № 532-10 о внесении изменений в договор аренды № 53 от 14.05.2008, согласно которому продлен срок договора до 04.05.2017 с целевым использованием - для реконструкции нежилого здания с надстройкой шести жилых этажей, а также с указанием, что на земельном участке имеется объект незавершенного строительства площадью 338,1 кв. м.

29.01.2015 администрацией принято постановление № АГ-91-п, которым изменено целевое назначение земельного участка на «многоэтажную жилую застройку (высотная застройка)».

На основании указанного постановления между МКУ «Землеустройство и градостроительство» и ООО «СФ «СИММИС» заключено соглашение № 708-10 от 27.02.2015 о внесении изменений в договор аренды в части изменения целевого назначения земельного участка с «реконструкции нежилого здания с надстройкой 6-ти жилых этажей» на «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)».

Как установило Красноярское УФАС России, постановление администрации № АГ-91-п от 29.01.2015 издано, и соглашение № 708-10 от 27.02.2015 о внесении изменений в договор аренды заключено в нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации; эти действия поставили ООО «СФ «СИММИС» в более выгодные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, потенциально имеющими желание осуществлять жилищное строительство на рассматриваемом земельном участке.

Решением Красноярского УФАС России от 18.05.2016 по делу № 430-15-15 администрация г. Минусинска и МКУ «Землеустройство и градостроительство» признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части продления договора аренды и изменения целевого назначения земельного участка с кадастровым номером 24:53:0110365:521, площадью 1 443 кв. м, находящегося по адресу: <...>, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке предоставления права владения и (или) пользования земельными участками из земель муниципальной собственности.

Администрация и учреждение оспорили в арбитражном суде пункт 1 названного решения, не согласившись с наличием в их действиях нарушения антимонопольного законодательства (части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Отказывая заявителям в удовлетворении их требований, суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

Согласно пункту 1 оспариваемого решения Красноярского УФАС России от 18.05.2016 по делу N 430-15-15 администрация г. Минусинска и МКУ «Землеустройство и градостроительство» признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части продления договора аренды и изменения целевого назначения земельного участка с кадастровым номером 24:53:0110365:521, площадью 1 443 кв. м,

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснил, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Названный правовой подход применим и к случаям оспаривания соответствующих решений антимонопольного органа.

Обстоятельства, имеющие существенное значение для правильной квалификации действий заявителей по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, судами были установлены; при этом суды верно применили правовые позиции, изложенные в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13.

В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использование земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель.

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, стороны договора связаны установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования. Земельное законодательство предусматривает различные порядки и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1756/13).

Согласно статье 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1). Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса (пункт 2).

В данном случае, как верно посчитали антимонопольный орган и суды, орган местного самоуправления произвольно изменил целевое назначение земельного участка, в то время как на основании договора аренды № 58 от 14.05.2008 ФИО1 был предоставлен земельный участок с видом разрешенного использования - для строительства фитнес-клуба и согласно кадастровому плану № 53/08-1-561 от 29.02.2008 земельного участка с кадастровым № 24:53:0110365:0367 разрешенное использование земельного участка - для строительства фитнес-клуба (1012 кв. м).

Таким образом, предоставление ФИО1 земельного участка в аренду было обусловлено его обязанностью использовать участок исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для размещения объекта по оказанию услуг и обслуживанию населения.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что ФИО1 осуществил строительство не только фитнес-клуба, но и офисно-торговых помещений с надстройкой 6-ти жилых этажей, над одним блоком - 7-ми этажей, то есть использовал земельный участок не по целевому назначению.

Орган местного самоуправления, как верно посчитали суды двух инстанций, в обход требований действующего законодательства, предусматривающего порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, в 2009 году утвердил акт выбора земельного участка, перераспределил земельный участок в 2010 году (путем образования нового, с большей площадью) и изменил вид разрешенного использования земельного участка - для реконструкции нежилого здания с надстройкой 6-ти жилых этажей.

Суды установили, что все последующие действия органа местного самоуправления и его структурных подразделений (в том числе МКУ «Землеустройство и градостроительство» и его правопредшественника): согласование передачи прав на земельный участок, продление срока договора аренды, внесение изменений в договор аренды земельного участка совершены с нарушением действующего законодательства, регулирующего процедуры предоставления земельного участка для жилищного строительства.

Поскольку нарушение жилищного законодательства само по себе не свидетельствует о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суды проверили вопрос о том, в каком порядке следовало продлить действие договора аренды до 04.05.2017.

Пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» даны разъяснения о том, что в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора.

Следовательно, заключение договора аренды земельного участка, находящегося в муниципальной или государственной собственности, для жилищного строительства, как и соглашения о продлении такого договора возможны только по результатам торгов.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем (пункт 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017).

Таким образом, материалами антимонопольного дела и судами было установлено, что вышеуказанные действия органа местного самоуправления могли привести к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции.

Учреждение, в том числе и в кассационной жалобе, не указало конкретную норму земельного законодательства, которая давала бы ему право при вышеустановленных обстоятельствах продлить договор аренды без публичных процедур, а также произвольно изменить вид разрешенного использования земельного участка без учёта целей использования земельного участка.

Доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к иной оценке доказательств по делу.

Судом кассационной инстанции не установлено неправильного применения судами как норм материального права, так и норм процессуального права. Судебные акты отвечают требованиям статей 168, 169, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и выводы, в них указанные, основаны на правильной оценке всей совокупности имеющихся в деле доказательств.

Доводы о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществлено в 2010 году; спорный земельный участок находится в залоге у участников долевого строительства, проверены и признаны направленными на переоценку установленных по делу обстоятельств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит определенных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 18 января 2017 года по делу № А33-19177/2016, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 мая 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

Л.А. Кадникова

М.М. Шелёмина

Д.И. Шелег