Гражданский кодекс часть 1

от заявителя (муниципального казенного учреждения «Комитет по управлению муниципальным имуществом города Канска») - Марченко И.В., представителя по доверенности от 21.12.2016 № 20,

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Тесленко М.А., представителя по доверенности от 09.01.2017 № 3,

от третьего лица (муниципального унитарного предприятия «Канский Электросетьсбыт») - Амельченко А.А., представителя по доверенности от 09.01.2017 № 03/17,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «02» мая 2017 года по делу № А33-23662/2016, принятое судьей Чурилиной Е.М.,

установил:

муниципальное казенное учреждение «Комитет по управлению муниципальным имуществом города Канска» ИНН 2450002594, ОГРН 1022401363324 (далее – КУМИ, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965 (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным предупреждения от 23.09.2016 №15798 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 21.10.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие «Канский Электросетьсбыт» (далее – предприятие, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от «02» мая 2017 года заявленное требование удовлетворено, признано недействительным предупреждение управления от 21.09.2016 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из апелляционной жалобы следует, что действия учреждения, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства и отраженные в предупреждении от 23.09.2016 №15798, являются длящимися. В рассматриваемом случае срок давности для возбуждения и рассмотрения дела исчисляется со дня окончания нарушения или его обнаружения. При рассмотрении дела № 265-17.1-12 антимонопольным органом нарушение, связанное с заключением учреждением договора от 28.06.2002 №83П и дополнительных соглашений к нему без проведения публичных процедур и согласования антимонопольным органом и приведением договорных отношений в соответствие с действующим законодательством, не было обнаружено и не было окончено.

В связи с этим управление считает, что не возник (отсутствует) юридический факт, указывающий на начало течения срока давности, установленного статьей 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу не согласилось с изложенными в ней доводами, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы апелляционной жалобы, представители заявителя и третьего лица с апелляционной жалобой не согласились.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 262, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, удовлетворил было заявлено ходатайство КУМИ о приобщении к материалам дела копий писем от 07.08.2012 №07-275, от 27.07.2017 № 12635, копии определения о назначении дела № 265-17.1-12 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 06.06.2012, как представленных в обоснование возражений на доводы апелляционной жалобы.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом г. Канска от 28.06.2002 № 83П, заключенного учреждением и предприятием, в редакции дополнительных соглашений от 08.01.2003, от 28.01.2003, от 30.01.2003 № 4, № 5, от 19.05.2003 № 6, от 20.05.2003 №07, от 02.09.2003 № 08, от 26.09.2003 № 09, от 21.10.2003 № 10, от 12.12.2003 № 13, от 12.02.2004 № 14, от 18.02.2004 № 15, от 30.03.2004 № 16, от 01.04.2004 № 17, от 28.04.2004 № 18, от 26.05.2004 № 19, от 18.10.2004 № 21, от 25.11.2004 № 22, от 25.11.2004 № 21а, от 14.03.2005 № 22, от 06.04.2005 № 23, от 04.05.2005 № 24, от 28.06.2005 № 25, от 21.07.2005 № 26, от 22.07.2005 № 27, от 04.08.2005 № 28, от 22.08.2005 № 29, от 22.03.2006 № 30, от 20.04.2006 № 31, от 01.06.2006 №32, от 30.06.2006 № 33, от 09.11.2006 № 35, от 28.11.2006 № 36, от 22.12.2006 № 37, от 15.01.2007 № 38, от 01.02.2007 № 39, от 01.03.2007 № 40, от 27.03.2007 № 41, от 07.11.2007 № 43, от 08.11.2007 № 44, от 23.01.2008 № 45, от 04.02.2008 № 46, от 15.04.2007 № 46а, от 22.04.2008 № 47, от 16.03.2009 № 48, от 27.05.2009 № 49, от 01.03.2010 № 52, акта приема-передачи от 28.06.2002, а также актов приема-передачи, являющихся приложением к указанным соглашениям, муниципальные объекты электросетевого хозяйства г. Канска переданы в безвозмездное пользование третьему лицу.

В адрес управления поступило заявление ОАО «МРСК Сибири» от 05.04.2012 № 1.3/01.2/4193-исх на действия предприятия при предоставлении права пользования муниципальным имуществом (объектами электросетевого хозяйства, расположенными на территории города Канска).

По результатам рассмотрения указанного заявления приказом управления от 26.06.2012 № 435 в отношении предприятия возбуждено дело № 265-17.1-12 по признакам нарушения части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выразившегося в заключении с ООО «Красноярская региональная энергетическая компания» договора аренды муниципального имущества от 30.11.2009 №1-21/09, предусматривающего переход права пользования в отношении объектов электросетевого хозяйства, расположенных на территории города Канска, без проведения процедуры торгов, а также в предоставлении объектов электросетевого хозяйства по истечении срока действия указанного договора без проведения торгов.

Решением антимонопольного органа от 02.10.2012 № 265-17.1-12 предприятие признано нарушившим часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции по факту заключения с ООО «Красноярская региональная энергетическая компания» договора аренды муниципального имущества от 30.11.2009 №1-21/09, а также предоставления муниципального имущества по истечении срока действия указанного договора без проведения процедуры торгов.

Приказом ответчика от 14.04.2016 № 99 в отношении учреждения и предприятия возбуждено дело № 42-16-16 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в заключении антиконкурентного соглашения, а именно договора от 01.06.2015 о передаче в пользование третьему лицу в приоритетном порядке объекта теплоснабжения муниципального образования города Канск (тепломагистраль ТМ-1 А) без проведения торгов.

В ходе рассмотрения дела № 42-16-16 антимонопольным органом установлены обстоятельства, указывающие на признаки нарушения учреждением статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с заключением договора от 28.06.2002 № 83П и вышеуказанных дополнительных соглашений к нему без проведения публичных процедур и согласования антимонопольного органа, а также в непринятии мер, направленных на возврат муниципального имущества в казну муниципального образования, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за право пользованием данным имуществом и доступа на рынок электроснабжения г. Канска.

В связи с этими обстоятельствами антимонопольным органом на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции учреждению было выдано предупреждение от 23.09.2016 №15798 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым заявитель предупреждено о необходимости прекращения указанного нарушения, для чего ему необходимо принять меры, направленные на возврат муниципального имущества, являющегося предметом договора от 28.06.2002 № 83П и дополнительных соглашений к нему, в казну муниципального образования г. Канска и осуществлять дальнейшую передачу указанного муниципального имущества хозяйствующим субъектам во владение и/или пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Указанные действия в соответствии с настоящим предупреждением необходимо совершить в срок до 31.12.2016; о выполнении предупреждения сообщить управлению в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Заявитель оспорил указанное предупреждение в судебном порядке, полагая, что управлением соответствующее нарушение должно быть обнаружено при рассмотрении в 2012 году дела №265-17.1-12, поэтому антимонопольным органом пропущен срок, предусмотренный статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и, соответственно, для направления оспариваемого предупреждения.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Из положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого предупреждения недействительным необходимо установить несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе хозяйствующими субъектами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Таким образом, оспариваемое предупреждение выдано антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Пунктами 1, 2 и 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что основаниями для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе поступление материалов из государственных органов, органов местного самоуправления, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок № 57/16).

Согласно пункту 1.3 Порядка №57/16 основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 данного Порядка.

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, пунктом 1.2. Порядка №57/16 предусмотрено, что предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка № 57/16 принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В связи с этим суд первой инстанции правильно признал, что вынесение предупреждения является обязательным этапом в процедуре принятия антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении требований антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 5 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 данного Федерального закона.

Из статьи 41.1 Закона о защите конкуренции следует, что дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Суд первой инстанции также правильно указал, что истечение предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции срока возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства препятствует направлению антимонопольным органом предупреждения в порядке статьи 39.1 данного Закона.

Суд первой инстанции на основании решения и предписания управления от 02.10.2012 №265-17.1-12, вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Красноярского края от 04.06.2013 по делу А33-411/2013, пришел к выводу о том, что о факте заключения договора от 28.06.2002 № 83П безвозмездного пользования муниципальным имуществом г.Канска (в редакции дополнительных соглашений), антимонопольному органу стало известно в 2012 году при рассмотрении дела № 265-17.1-12.

В связи с этим суд первой инстанции признал, что трехлетний срок для возбуждения в отношении учреждения дела о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции истек, поэтому у антимонопольного органа отсутствовали основания для направления КУМИ предупреждения.

Вместе тем, исчисление срока давности с момента рассмотрения управлением дела № 265-17.1-12 не основано на законе, поскольку в силу положений статьи 41.1 Закона о защите конкуренции при длящемся нарушении срок давности для возбуждения и рассмотрения дела исчисляется со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Договор от 28.06.2002 № 83П и дополнительные соглашения, заключенные к указанному договору, действовали на момент рассмотрения в 2012 году дела № 265-17.1-12, продолжали действовать на момент выдачи предупреждения, КУМИ не предпринимает меры, направленные на возврат муниципального имущества в казну муниципального образования, а также на передачу такого имущества с соблюдением требований действующего законодательства, что свидетельствует о длящемся характере нарушения антимонопольного законодательства, на признаки которого указано в оспариваемом предупреждении.

При рассмотрении настоящего дела обстоятельства прекращения данного нарушения при рассмотрении управлением дела № 265-17.1-12, либо в последующем, не установлены, что свидетельствует о продолжении заявителем деяния, на признаки противоправности которого указывает антимонопольный орган, и возможности возбуждения дела в любой момент при последующем обнаружении признаков длящегося нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, предметом рассмотрения управлением дела №265-17.1-12 являлись действия предприятия при заключении с ООО «Красноярская региональная энергетическая компания» договора аренды муниципального имущества от 30.11.2009 №1-21/09 без проведения публичных процедур. Из текста решения от 02.10.2012 по указанному делу видно, что правовая оценка заключения договора безвозмездного пользования имуществом от 28.06.2002 № 83П и дополнительных соглашений к нему управлением при рассмотрении дела не давалась; вопрос о правомерности заключения данного договора в предмет исследования комиссии не входил, в том числе ввиду того, что доводы и требования ОАО «МРСК СИБИРИ», по результатам рассмотрения обращения которого было возбуждено дело № 265-17.1-12, не относились к указанному договору безвозмездного пользования.

То обстоятельство, что антимонопольному органу стало известно о вышеуказанном договоре в 2012 году, не свидетельствует об обнаружении управлением нарушения при рассмотрении дела №265-17.1-12.

Таким образом, при продолжении длящегося нарушения антимонопольного законодательства оно было обнаружено управлением при рассмотрении дела № 42-16-16 в 2016 году, поэтому выводы суда первой инстанции о пропуске срока давности возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и отсутствии в связи с этим оснований для выдачи предупреждения основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив оспариваемое предупреждение, приходит к выводу о том, что по содержанию предупреждение соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, порядок его выдачи и форма соответствуют Порядку № 57/16. Предупреждение содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения. Предупреждение содержит разумный срок его выполнения.

На основании приведенного нормативного правового регулирования, учитывая позицию Президиума Верховного Суда Российской Федерации, содержащуюся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере от 16.03.2016, в связи с неправильным применением норм материального права решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации учреждение и управление освобождены от уплаты государственной пошлины, следовательно, государственная пошлина за рассмотрение дела в первой и апелляционной инстанциях уплате не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «02» мая 2017 года по делу №А33-23662/2016 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи:

Н.А. Морозова

Д.В. Юдин