Гражданский кодекс часть 1

при участии: от заявителя (Администрации города Красноярска): Бочкарева О.Н., представителя по доверенности от 21.12.2021 № 04-13123, диплом, служебное удостоверение № 6517;

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Коваленко А.А., представителя по доверенности от 29.12.2021

№ 10, паспорт, диплом, свидетельство о заключении брака от 27.01.2018;

от третьего лица (муниципального автономного учреждения «Красноярский городской парк»): Каешко А.А., представителя по доверенности от 01.02.20222 № 1, паспорт, диплом; от Прокуратуры города Красноярска: Деньгина Г.Б., помощника прокурора города Красноярска Красноярского края, служебное удостоверение ТО № 321176;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Красноярска, муниципального автономного учреждения «Красноярский городской парк» на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «08» августа 2022 года по делу № А33-4740/2021

установил:

Администрация города Красноярска(далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю(далее - ответчик) об оспаривании предупреждения от 20.01.2021 исх. № 627А.

Решением от 07.10.2021 заявление удовлетворено частично. Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы от 20.01.2021 № 622А о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства признано незаконным, за исключением предупреждения о необходимости устранить совмещение МАУ «Красгорпарк» функций органа местного самоуправления в области создания условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры, а также в области создания условий для массового отдыха жителей города и организации обустройства мест массового отдыха населения с функциями хозяйствующего субъекта.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.12.2021 решение Арбитражного суда Красноярского края от 07.10.2021 по делу № А33-4740/2021 оставлено без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.04.2022 Решение Арбитражного суда Красноярского края от 07.10.2022 по делу № А33-4740/2021, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15.12.2021 по тому же делу в части удовлетворения заявленного требования отменено. Дело в указанной части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края. В остальной части судебные акты оставлены без изменения.

Определением от 27.05.2022 заявление принято к производству суда.

При новом рассмотрении решение Арбитражного суда Красноярского края от 08.08.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, Администрация города Красноярска, муниципальное автономное учреждение «Красноярский городской парк»
обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционных жалоб сводятся к тому, что МАУ «Красгорпарк» вправе осуществлять вид деятельности стоянок для транспортных средств, поскольку он не является основным видом деятельности и согласуется с уставными целями и задачами.

Определениями Третьего арбитражного апелляционного суда апелляционные жалобы приняты к производству.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 23.06.2016 N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти" предусматривается возможность выполнения судебного акта в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. Такой судебный акт направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Текст определений о принятии к производству апелляционных жалоб, подписанных судьей усиленной квалифицированной электронной подписью, опубликован в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru/).

В силу части 2 статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При повторном рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

адрес Красноярского УФАС России поступило обращение прокуратуры города Красноярска в отношении действий Администрации города Красноярска, связанных с организацией автомобильных стоянок на территории города.

По результатам рассмотрения обращения Прокуратуры г. Красноярска, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», а также части 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Признаки нарушения пункта 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» выразились во включении в Устав МАУ «Красгорпарк» вида деятельности - деятельность стоянок для транспортных средств, не предусмотренного для целей создания учреждения с типом автономное, что обусловило неправовой доступ учреждения на рынок оказания услуг стоянок транспортных средств, в том числе посредством предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования для организации автостоянок и посредством предоставления права (заключения договоров) на размещение временных сооружений (автостоянок) на предоставленных земельных участках, что создает учреждению преимущественные (внеконкурентные) условия доступа и осуществления деятельности на указанном рынке и приводит к созданию дискриминационных условий для иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке (имеющих намерение войти на рынок) оказания услуг стоянок транспортных средств города Красноярска, а также служит необоснованным препятствием доступа хозяйствующим субъектам на рынок оказания услуг стоянок транспортных средств вследствие неорганизации конкурентной процедуры с целью удовлетворения муниципальной нужды по организации автостоянок на территории г. Красноярска.

Признаки нарушения части 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» выразились в совмещении МАУ «Красгорпарк» функций органов местного самоуправления (организация досуга, массового отдыха жителей города, обустройство мест массового отдыха и досуга населения, организация и проведение, или участие в организации и проведении культурно-досуговых, событийных массовых культурных мероприятий на территориях парков, скверов и иных общественных пространствах города, предусмотренных календарным планом официальных мероприятий города Красноярска) и функций хозяйствующего субъекта, что связано с действиями администрации по наделению хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления.

Администрации города Красноярска выдано предупреждение от 20.01.2021 исх. №627А о необходимости устранения указанных нарушений путем принятия мер, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства. С данной целью Администрации в срок до 01.03.2021 надлежало:

- совершить действия, направленные на устранение причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, путем внесения изменений в Устав МАУ «Красгорпарк» в части исключения из видов деятельности, которые Учреждение вправе осуществлять, деятельность стоянок для транспортных средств;

- исключить использование МАУ «Красгорпарк» земельных участков, предоставленных на основании распоряжения от 20.05.2020 № 1691-недв «О предоставлении МАУ «Красгорпарк» земельных участков», в целях размещения стоянок транспортных средств, в том числе земельных участков с кадастровыми номерами: 24:50:0300272:2695 с местоположением: г. Красноярск, Центральный район, севернее земельного участка с кадастровым номером 24:50:03000272:4 (ул. Перенсона, д. 2), площадью 2 265 кв.м.; 24:50:0300265:440 с местоположением: г. Красноярск, по пр-кту Мира, 2Б (площадь Мира), площадью 26 882 кв.м; 24:50:0400125:4662 с местоположением: г. Красноярск, Советский район, ул. Октябрьская - ул. Авиаторов, площадью 56 951 кв.м; 24:50:0300285:51 с местоположением: г. Красноярск, Центральный район, ул. Дубровинского в районе здания № 45а/1, площадью 15 964 кв.м;

- в случае принятия решения об организации автостоянок на земельных участках, переданных в пользование МАУ «Красгорпарк» в бессрочное пользование (в том числе с кадастровыми номерами 24:50:0300272:2695, 24:50:03002155:440,24:50:0400125:4662 24:50:0300285:51) - изъять земельные участки в муниципальную казну г. Красноярска; провести публичные процедуры на право заключения контракта на оказание услуг стоянок для автотранспортных средств, либо аукциона на право размещения автостоянок в соответствии с Положением № 809 и Положением о порядке проведения аукционов по продаже права на размещение временных сооружений на территории города Красноярска в электронной форме, утвержденным постановлением Администрации от 24 декабря 2014 г. № 879;

- устранить совмещение МАУ «Красгорпарк» функций органа местного самоуправления в области создания условий для организации досуга и обеспечения жителей города услугами организаций культуры, а также в области создания условий для массового отдыха жителей города и организации обустройства мест массового отдыха населения с функциями хозяйствующего субъекта;

- принять меры по расторжению всех договоров на размещение временного сооружения - автостоянки, заключенных Департаментом градостроительства Администрации и МАУ «Красгорпарк», в том числе договоров №3398 от 15.07.2020, №3397 от 15.07.2020, №3395 от 15.07.2020;

- отменить распоряжение Администрации №14-ж от 17.07.2020 «Об установлении режима работы МАУ «Красноярский городской парк»;

- изъять у МАУ «Красгорпак» оборудование, находящееся на праве оперативного управления, предназначенное для деятельности стоянок транспортных средств.

Заявитель, считая предупреждение от 20.01.2021 исх. № 627А не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и интересы, обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусматривает запрет принятия антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Согласно части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Автономное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Следовательно, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, установленных законом: наука, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, а также в иные сферы в случаях, установленных федеральными законами.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Частью 7 статьи 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

В соответствии со статьей 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 09.10.1992 N 3612-1 (далее - Основы законодательства о культуре), культурной деятельностью является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Согласно Уставу МАУ "Красгорпарк" (с изменениями от 20.05.2020 N 71-од) оно создано для выполнения работ, оказания услуг с целью удовлетворения потребностей жителей города в досуге, массовом отдыхе. Для достижения цели учреждение решает задачи: организация досуга, массового отдыха жителей города; создание благоприятных условий для устойчивого развития парков, скверов и иных общественных пространств города; реализация мероприятий, направленных на повышение открытости, доступности и привлекательности парков, скверов и иных общественных пространств города; обустройство мест массового отдыха и досуга населения города (пункт 2.1).

Для достижения целей и реализации поставленных задач учреждение осуществляет основные виды деятельности: организация и проведение культурно-массовых мероприятий на территории парков, скверов и иных общественных пространств города; проведение работ по обустройству мест массового отдыха населения (пункт 2.2). В соответствии с пунктом 2.4 Устава, учреждение осуществляет виды приносящей доход деятельности, не относящийся к основным видам деятельности, в том числе деятельность стоянок для транспортных средств.

Согласно пункту 2 Правил оказания услуг автостоянок, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 N 795, автостоянкой являются здание, сооружение (часть здания, сооружения) или специальная открытая площадка, предназначенные для хранения автомототранспортных средств.

Указанные доводы являются ошибочными.

Автономные учреждения вправе осуществлять лишь те виды деятельности, которые предусмотрены действующим законодательством. Любая деятельность автономного учреждения должна соответствовать его цели создания в конкретной сфере.

Поэтому, судам следовало установить, прежде всего, соответствие осуществляемого учреждением неосновного вида деятельности Закону об автономных учреждениях, а не Уставу и поставленным в нем задачам.

Вместе с тем, деятельность стоянок для транспортных средств не может быть отнесена к деятельности в сфере культуры в соответствии с Основами законодательства о культуре, а также к деятельности в иных в сферах, установленных статьей 2 Закона об автономных учреждениях: науки, образования, здравоохранения, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Соответственно, наделение автономного учреждения правом осуществления деятельностью стоянок для транспортных средств, противоречит Закону об автономных учреждениях.

Как указывалось выше, Уставом МАУ "Красгорпарк" закреплено, что оно создано для выполнения работ, оказания услуг с целью удовлетворения потребностей жителей города в досуге, массовом отдыхе.

По мнению заявителей жалобы, поскольку целью размещения учреждением стоянок для транспортных средств является комфортное и доступное посещение населением общественных пространств, поэтому осуществляемый учреждением неосновной вид деятельности в данном случае согласуется с уставными задачами - создание благоприятных условий для устойчивого развития общественных пространств, их доступности, открытости и привлекательности.

Однако, названные цели и уставные задачи, на которые указывают заявители, как таковые уставной целью создания учреждения в соответствующей сфере (сфере культуры), не могут являться, поскольку являются в данном случае самостоятельным отдельным вопросом местного значения.

Согласно подпункту 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, в тех случаях, когда отсутствует возможность создать предприятие либо учреждение для выполнения работ, оказания услуг в конкретной сфере, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе формировать и размещать муниципальный заказ среди иных юридических лиц, которые будут осуществлять конкретную деятельность. При этом размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Учитывая специально определенные законодателем случаи и сферы создания бюджетных и автономных учреждений и невозможность осуществления ими деятельности стоянок для транспортных средств в рамках муниципального задания, по сути, данная деятельность является конкурентной.

Из материалов настоящего дела усматривается, что Администрация создала учреждение, наделив его по Уставу возможностью выполнения вида работ (услуг) и в той сфере деятельности, которые законодателем для данного типа учреждений - автономное, не предусмотрены.

Данный вид деятельности не мог быть включен в Устав и как неосновной вид деятельности, учитывая, что указанная цель размещения стоянок, а именно создание условий для комфортного посещения населением общественных пространств, является самостоятельным отдельным вопросом местного значения. В таком случае вопрос согласуется или нет данный неосновной вид деятельности с уставными задачами, которые фактически являются самостоятельным вопросом местного значения, правового значения не имеет.

При указанных обстоятельствах наделение учреждения правом осуществления деятельности стоянок является незаконным и не соответствует положениям Закона об автономных учреждениях, в связи с чем, доводы заявителей жалобы в указанной части являются ошибочными.

В рассматриваемом случае, полагая размещение стоянок для комфортного посещения жителями города общественных пространств необходимым, данный вопрос муниципальной нужды фактически передан Администрацией учреждению как вид деятельности по Уставу.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности запрещаются создание дискриминационных условий (пункт 8) и необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Исходя из разъяснений, данных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", если нарушены запреты, прямо сформулированные в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания.

В пункте 35 указанных разъяснений отмечается, что антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Из оспариваемого предупреждения антимонопольного органа усматривается, что оценка Управлением признаков нарушения Администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции основана на следующих выводах:

- включение в Устав МАУ "Красгорпарк" вида деятельности - деятельность стоянок для транспортных средств, не предусмотренного для целей создания учреждения с типом автономное, обусловило неправовой доступ учреждения на рынок оказания услуг стоянок транспортных средств, в том числе посредством предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования для организации автостоянок и посредством предоставления права (заключения договоров) на размещение временных сооружений (автостоянок) на предоставленных земельных участках, что создает учреждению преимущественные (внеконкурентные) условия доступа и осуществления деятельности на указанном рынке и приводит к созданию дискриминационных условий для иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке (имеющих намерение войти на рынок) оказания услуг стоянок транспортных средств города Красноярска, а также служит необоснованным препятствием доступа хозяйствующим субъектам на рынок оказания услуг стоянок транспортных средств вследствие не организации конкурентной процедуры с целью удовлетворения муниципальной нужды по организации автостоянок на территории г. Красноярска.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обосновано согласился с выводами антимонопольного органа о наличии в действиях администрации признаков нарушения пункта 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ Закона о защите конкуренции.

При таких обстоятельствах, предупреждение от 20.01.2021 исх. № 627А в части установления антимонопольным органом признаков нарушения пункта 2 и 8 части 1, части 3 статьи 15 ФЗ Закона о защите конкуренции соответствует требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ и Порядка от 22.01.2016 № 57/16, права и охраняемые законом интересы заявителей в сфере их экономической деятельности не нарушает.

В связи с чем, у суда первой инстанции обосновано отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований.

При изложенных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежит отмене в связи с отсутствием оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся муниципальное автономное учреждение «Красноярский городской парк», Администрация

освобождена от ее уплаты в установленном законом порядке.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «08» августа 2022 года по делу № А33-4740/2021 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

А.Н. Бабенко

Судьи:

М.Ю. Барыкин

О.А. Иванцова