Гражданский кодекс часть 1

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Киреева П.Н. рассмотрел без вызова сторон в порядке упрощенного производства апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 03.12.2020 по делу № А34-13343/2020.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области (далее – заявитель, Управление, административный орган, Управление Роскомнадзора по Курганской области) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о привлечении публичного акционерного общества «Ростелеком» (далее – заинтересованное лицо, общество, ПАО «Ростелеком») к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства в соответствии со статьей 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Мотивированным решением Арбитражного суда Курганской области от 15.01.2021 (резолютивная часть решения изготовлена 03.12.2020) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Управление (далее также – податель жалобы, апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее податель ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. По мнению апеллянта, проведение систематического наблюдения не является формой проверки, а является самостоятельной формой контроля, проводимого без взаимодействия с лицом, в отношении которого оно организовано, соответственно положения Федерального закона № 294-ФЗ на систематическое наблюдение не распространяются.

ПАО «Ростелеком» представило в материалы дела отзыв, в котором по доводам апелляционной жалобы возражает, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 268, 272.1 АПК РФ и с учетом пункта 47 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.04.2017 № 10 «О некоторых вопросах применения судами положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об упрощенном производстве».

Апелляционная жалоба рассмотрена без проведения судебного заседания, без вызова лиц, участвующих в деле, после срока, установленного определением суда о принятии апелляционной жалобы к производству для представления отзывов на апелляционную жалобу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ПАО «Ростелеком» зарегистрировано в качестве юридического лица 09.09.2002, о чём внесена запись в Единый государственный реестр юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1027700198767, поставлено на налоговый учёт с присвоением ИНН <***>.

Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций 27.01.2016 заинтересованному лицу выдана лицензия № 166729 на оказание услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов.

Управлением на основании приказа от 02.07.2020 № 57-нд в период с 02.07.2020 по 28.09.2020 проведено плановое систематическое наблюдение в отношении филиала в Тюменской и Курганской областях ПАО «Ростелеком» посредством мониторинга Радиочастотной службой сетей связи, организованных без использования радиочастотного спектра.

В ходе проведения систематического наблюдения Радиочастотным центром проверено 60 таксофонов и 9 точек доступа к сети интернет по адресам установки средств коллективного доступа для оказания универсальных услуг связи на территории Курганской области и выявлены нарушения пунктов 2, 4, 8 Правил оказании универсальных услуг связи, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2005 № 241, что послужило основанием для составления в отношении ПАО «Ростелеком» 16.10.2020 в отсутствие извещённого надлежащим образом представителя, протокола об административном правонарушении № АП-45/4/436 по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении ПАО «Ростелеком» к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управлением в ходе проведения проверки были допущены грубые нарушения требований Федерального закона № 294-ФЗ, что влечет несоответствие результатов этой проверки нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, является лицо, имеющее специальное разрешение (лицензию). Субъективная сторона данного деяния для юридических лиц выражается в непринятии всех зависящих от них мер для соблюдения лицензионных требований и условий.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения в области предпринимательской деятельности. Объективная сторона правонарушения выражается в занятии определенным лицом, имеющим специальное разрешение (лицензию), видом предпринимательской деятельности на основании указанного специального разрешения (лицензии) с нарушением лицензионных требований и условий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее - Федеральный закон № 126-ФЗ) деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются.

В силу пункта 1 статьи 46 Федерального закона № 126-ФЗ оператор связи обязан, в том числе, оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Оператор связи ПАО «Ростелеком» в соответствии с пунктом 5 Условий лицензии обязано оказывать услуги связи в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Порядок оказания универсальных услуг связи регламентируется Правилами оказания универсальных услуг связи, утвержденными Постановлением Правительства от 21.04.2005 № 241 «О мерах по организации оказания универсальных услуг связи» (далее – Правила № 241).

Согласно пункту 2 Правил № 241 деятельность оператора универсального обслуживания по оказанию универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов, многофункциональных устройств, информационных киосков (инфоматов) и аналогичных устройств должна обеспечивать предоставление пользователю универсальными услугами связи:

а) местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи;

б) внутризоновых телефонных соединений;

в) доступа к услугам связи, оказываемым другим оператором связи в сети связи общего пользования;

г) доступа к системе информационно-справочного обслуживания;

д) возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб.

В соответствии с пунктом 8 Правил № 241 оператор универсального обслуживания, оказывающий универсальные услуги телефонной связи с использованием таксофонов, обязан осуществлять информирование пользователей универсальными услугами связи о номерах из ресурса нумерации, присвоенных таксофонам, предназначенным для оказания универсальных услуг телефонной связи.

В соответствии с пунктом 3 приложения № 1 к Приказу Минкомсвязи России от 30.09.2015 № 371 «Об утверждении требований к построению, управлению, нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования, условиям взаимодействия, эксплуатации сети связи при оказании универсальных услуг связи» телефонное средство коллективного доступа, установленное вне помещения, размещается в таксофонной кабине или полукабине.

Место расположения телефонного средства коллективного доступа должно быть обозначено специальным информационным указателем, включающим следующие сведения:

наименование вида оказываемой универсальной услуги связи;

информация о способах подключения/оплаты универсальной услуги связи;

правила обращения с телефонным средством коллективного доступа для пользования универсальной услугой связи;

контактная информация для получения справочно-информационной и технической поддержки;

сведения о тарифах на оказываемую универсальную услугу связи.

Из материалов дела следует, что по итогам систематического наблюдения в период с 02.07.2020 по 28.09.2020 Управлением установлено, что при осуществлении оператором универсального обслуживания деятельности в области оказания универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов № 45-008-00 от 20.07.2020, №45-009-00 от 24.07.2020, №45-010-00 от 21.08.2020, №45-011-00 от 28.08.2020, №45-012-00 от 09.09.2020, №45-013-00 от 11.09.2020, №45-014-00 от 22.09.2020, поступивших в Управление Роскомнадзора по Курганской области из Управления по Курганской области филиала ФГУП «ГРЧЦ» в Уральском федеральном округе, оператором универсального обслуживания ПАО «Ростелеком» допущены следующие нарушения при оказании универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов:

- не обеспечивается возможность местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи, внутризоновых телефонных соединений, доступа к услугам связи, оказываемым другими операторами связи в сети связи, круглосуточного вызова экстренных оперативных служб в следующих населенных пунктах Курганской области: Альменевский район: <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, <...>, Каргапольский район: <...>, <...> <...>, <...>;

- отсутствует информирование пользователей о номерах, присвоенных таксофонам, в следующих населенных пунктах Курганской области: <...>, Михинский район: <...>, <...>, д. Чесноковка 1-ая, центре населенного пункта, <...>, <...>, <...>;

- отсутствует круглосуточный свободный доступ к таксофонам, размещённым внутри помещения в следующих населённых пунктах Курганской области: <...>.

Указанные нарушения подтверждаются актом систематического наблюдения от 29.06.2020, заключением от 28.09.2020 №А-45/4/57-нд/23, актами мониторинга № 45-008-00 от 20.07.2020, №45-009-00 от 24.07.2020, №45-010-00 от 21.08.2020, №45-011-00 от 28.08.2020, №45-012-00 от 09.09.2020, №45-013-00 от 11.09.2020, №45-014-00 от 22.09.2020, протоколом об административном правонарушении от 16.10.2020 №АП45/4/436.

Как следует из материалов дела, мероприятие систематического наблюдения, в ходе которого были выявлены вменяемые заинтересованному лицу нарушения проведено на основании приказа руководителя Управления Роскомнадзора по Курганской области от 02.07.2020 № 57-нд и на основании плана деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области в 2020 году, утверждённого приказом №181 от 19.11.2019.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», установлено, что в 2020 году при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не указанных в пункте 1 настоящего постановления, проводятся только: а) внеплановые проверки, указанные в пункте 1 настоящего постановления; б) плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность и (или) используемые производственные объекты которых отнесены к категории чрезвычайно высокого или высокого риска, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящего постановления; в) плановые и внеплановые проверки юридических лиц - участников бюджетного процесса, а также государственных (муниципальных) бюджетных, автономных учреждений в рамках осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере (пункт 2).

Пунктом 5 указанного постановления установлено, что положения пунктов 1 и 2 настоящего постановления распространяются на виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», включая виды государственного контроля (надзора), муниципального контроля, указанные в частях 3.1 и 4 статьи 1 указанного Федерального закона, за исключением налогового и валютного контроля.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе федерального государственного надзора в области связи.

Согласно статье 2 Федерального закона № 294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона № 126-ФЗ под федеральным государственным надзором в области связи понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Деятельность органов исполнительной власти, в том числе в области связи, по систематическому наблюдению является самостоятельным видом государственного контроля (надзора).

Однако, в отношении указанного вида государственного контроля (надзора) каких либо исключений, либо возможности их проведения Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 не предусмотрено.

Частью 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Поскольку заявителем в отношении ПАО «Ростелеком» проведено систематическое наблюдение, которое является видом государственного контроля, реализация которого, в соответствии с вышеуказанным Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438 в 2020 году недопустима, судом первой инстанции верно установлено, что действия административного органа, осуществленные в ходе проверки общества, совершены с грубым нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ, поэтому результаты такой проверки не могут являться основанием для привлечения проверенного лица к административной ответственности.

Судом первой инстанции верно отмечено, что проведенная проверка не подпадает под критерии возможных проверок, проведение которых допустимо в соответствии с указанным Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный государственный надзор в области связи согласно пункту 2 статьи 27 Закона о связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия по регулированию отношений, связанных с деятельностью в области связи, постановлением от 05.06.2013 № 476 утвердило Положение о федеральном государственном надзоре в области связи (далее - Положение № 476).

В пункте 2 названного Положения дано определение федерального государственного надзора в сфере связи, которое соответствует пункту 1 статьи 27 Закона о связи, определяющего федеральный государственный надзор в области связи как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 № 228, Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Пунктом 3 Положения № 476 определен орган государственного надзора, осуществляющий функции по контролю и надзору в области связи, в лице Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, что соответствует пункту 2 статьи 27 Закона о связи, предусматривающей, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Пунктом 5 указанного Положения установлено, что должностные лица органа государственного надзора при осуществлении проверок пользуются правами, установленными статьей 27 названного Федерального закона, соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15 - 18 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Определяя права и обязанности должностных лиц при осуществлении проверок, пункт 5 Положения № 476 отсылает к нормам Закона о связи, в пункте 8 статьи 27 которого определены права должностных лиц органов государственного надзора, и Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), в статье 18 которого установлены обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки.

Таким образом, каких-либо новых норм положения законодательства Российской Федерации не устанавливают.

Пункт 6 Положения № 476 определяет особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области связи. Названные положения нормативного правового акта корреспондируют пункту 3 статьи 27 Закона о связи, предусматривающей, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 7 данной статьи.

В пункте 7 Положения № 476 указаны виды проверок, которые осуществляются в соответствии со статьями 9-13 и 14 названного Федерального закона. Нового правового регулирования пункт 7 указанного Положения не устанавливает.

Из содержания пункта 7 Положения № 476 не следует, что осуществление мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, возможно без соблюдения административной процедуры проведения внеплановой проверки, предусмотренной пунктом 2.1 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований к оказанию услуг связи.

Федеральный государственный надзор в области связи осуществляется как посредством организации и проведения проверок, так и деятельности органов государственного надзора по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения нарушений обязательных требований в силу подпункта 3 пункта 5 статьи 27 Закона о связи является основанием для проведения внеплановой проверки.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы Управления отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, заявление Управления о привлечении ПАО «Ростелеком» к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, правомерно оставлено судом без удовлетворения.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются судом апелляционной инстанции как направленные на переоценку исследованных доказательств и выводов суда первой инстанции. Оснований для переоценки выводов арбитражного суда судебная коллегия не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности (на решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности) государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 03.12.2020 по делу № А34-13343/2020, рассмотренному в порядке упрощенного производства, оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Судья П.Н. Киреев