Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента агропромышленного комплекса Курганской области (далее – Департамент) на решение Арбитражного суда Курганской области от 23.01.2018 по делу №А34?8128/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Департамента – ФИО1 (доверенность от 09.01.2018 № 3);

Управления Федерального казначейства по Курганской области (далее – Управление) – ФИО2 (доверенность от 09.01.2018 № 43-18-25/1).

Департамент обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению о признании недействительным представления от 05.05.2017 № 43-45-23/45-66.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Инициатива» (далее – общество «Инициатива»), сельскохозяйственный производственный кооператив «Невский» (далее – кооператив «Невский»), сельскохозяйственный производственный кооператив «Изящное» (далее – кооператив «Изящное»), индивидуальный предприниматель ФИО3 крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО4 (далее – ИП ФИО3 КФХ ФИО4), закрытое акционерное общество «Степное» (далее – общество «Степное»), индивидуальный предприниматель ФИО3 крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО5 (далее – ИП ФИО3 КФХ ФИО5), индивидуальный предприниматель ФИО3 крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО6 (далее – ИП ФИО3 КФХ ФИО6), сельскохозяйственный производственный кооператив «Подарок» (далее – кооператив «Подарок»).

Решением суда первой инстанции от 23.01.2018 (судья Лунева Ю.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 (судьи Арямов А.А., Иванова Н.А., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент просит названные судебные акты отменить, кассационную жалобу удовлетворить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального права.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что заключенным между Правительством Курганской области и Министерством сельского хозяйства России Соглашением о предоставлении субсидий из федерального бюджета не предусмотрено, что показатель результативности распространяется только на тех сельскохозяйственных товаропроизводителей, которым предоставляются субсидии, такой показатель устанавливается для всей Курганской области. Таким образом, Курганская область не поставлена в зависимость от достижения целевых показателей отдельными сельскохозяйственными товаропроизводителями, и не достижение ими целевого показателя не свидетельствует о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств.

Департамент также считает, что представление Управления не соответствует части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и требованиям, предъявляемым к содержанию ненормативного правового акта, более того оспариваемое представление является вмешательством в экономическую деятельность Департамента.

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента – без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения.

Как следует из материалов дела, на основании приказа руководителя Управления от 27.03.2017 № 131, в соответствии с пунктом 12 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2017 год и пункта 1 Раздела 1 Плана контрольных мероприятий Управления на 2017 год, в отношении Департамента проведена выездная плановая проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта в рамках подпрограммы «Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства» государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», за период – 2016 год.

По итогам проверки составлен акте от 13.04.2017, которым зафиксированы выявленные нарушения бюджетного законодательства и условий договоров (соглашений) о представлении средств из бюджета.

Департаменту выдано представление от 05.05.2017 № 43-45-23/45-66, которым предложено рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях, принять меры по устранению причин и условий совершения указанных нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и недопущению в дальнейшем неэффективного использования средств федерального бюджета. О результатах исполнения представления предложено проинформировать Управление до 20.06.2017.

При этом, представление содержит сведения о следующих допущенных Департаментом нарушениях: неэффективное использование субсидии, выделенной из федерального бюджета, предоставленной на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства овощей открытого грунта на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнических работ, обеспечивающих увеличение производства овощей открытого грунта, выразившееся в недостижении заданного результата – снижении объема производства овощей открытого грунта (сокращение посевных и уборочных площадей) сельскохозяйственными товаропроизводителями: обществом «Инициатива», кооперативом «Невский», кооперативам «Изящное», ИП ФИО3 КФХ ФИО4, обществом «Степное», ИП ФИО3 КФХ ФИО5, ИП ФИО3 КФХ ФИО6, кооперативом «Подарок».

Нарушение в денежном выражении составляет 534 870 руб. дата совершения нарушения – 2016 год. Указано на нарушение положения статьи 34 БК РФ, подпункта «б» пункта 2, пункта 28 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1431 (далее – Правила № 1431), пункта 2 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, источником финансового обеспечения которых в том числе являются субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Курганской области от 08.11.2016 № 364 (далее – Порядок № 364), пункта 2.2.9. Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 19.02.2016 № 451/17-е (пункт 4.3.10 дополнительного соглашения №5 от 15.07.2016 № 1103/17-е) с дополнительными соглашениями №1 от 19.03.2016 № 529/17-е, № 2 от 31.05.2016 № 650/17-с, № 3 от 17.06.2016 № 891/17-с, № 4 от 17.06.2016 № 893а/17-с, № 5 от 15.07.2016 № 1103/17-с, № 6 от 12.12.2016 № 1267/17-е, № 7 от 26.12.2016, заключенных с Минсельхозом России, пункта 2.2.2 Соглашений о предоставлении субсидии из областного бюджета от 19.12.2016 № 1-нпко, № 4-нпко, № 6-нпко, № 12-нпко, № 13-нпко, № 15-нпко, № 16-нпко, № 17-нпко, заключенных с сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Полагая, что названное представление Управления недействительно, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, сделав вывод об отсутствии совокупности обстоятельств для признания оспариваемого представления недействительны, отказали в удовлетворении заявленных требований.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 34 БК РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Федеральным законом от 14.12.2015 № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» предусмотрено предоставление в 2016 году Курганской области субсидий в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств Курганской области, связанных с реализацией государственной программы Курганской области «Развитие агропромышленного комплекса в Курганской области на 2016-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Курганской области от 16.02.2016 №35 (далее – Государственная программа от 16.02.2016 № 35) на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области производства семенного картофеля и овощей открытого грунта – в объеме 2 115 100 руб. (ФИО3 082, Раздел, подраздел 0405, Целевая статья 2590154390, Вид расходов 521).

Объем бюджетных ассигнований бюджета Курганской области на финансирование расходного обязательства Курганской области на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, утвержден Законом Курганской области от 24.12.2015 № 127 «Об областном бюджете на 2016 год», в том числе: софинансируемого за счет субсидии из федерального бюджета – 2 115 100 руб.; из областного бюджета – 112 478 руб.

Перечень мероприятий Государственной программы от 16.02.2016 № 35 включает мероприятие «Оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта» в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства» и направление реализации мероприятия путем предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидии на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области производства семенного картофеля и овощей открытого грунта с ресурсным обеспечением на общую сумму 2 480 100 руб., в том числе: средства федерального бюджета – 2 350 100 руб., средства областного бюджета – 130 000 руб.

Подпрограммой предусмотрено участие в достижении следующей цели подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства» Государственной программы от 16.02.2016 № 35: увеличение производства в сельскохозяйственных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей, семенного картофеля, овощей открытого и защищенного грунта.

Ответственным исполнителем и главным распорядителем средств бюджета Государственной программы от 16.02.2016 № 35 определен Департамент. Участниками Государственной программы от 16.02.2016 № 35 определены сельскохозяйственные товаропроизводители, признаваемые таковыми, в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», и осуществляющие на территории Курганской области деятельность по направлениям, на поддержку (затраты на возмещение или финансовое обеспечение) которых нацелены мероприятия Государственной программы от 16.02.2016 № 35.

Порядок предоставления и распределение субсидий из федерального бюджета бюджету Курганской области на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта установлен Правилами № 1431, в силу пункта 28 которых, эффективность осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки в области производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, оценивается исходя из степени достижения показателей результативности использования субсидии – объема произведенных и реализованных или направленных на переработку овощей открытого грунта.

Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта, источником финансового обеспечения которых в том числе являются субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, установлен Порядком № 364.

Во исполнение названных нормативных положений между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Курганской области заключены: Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 19.02.2016 № 451/17-с; дополнительные соглашения.

Предметом соглашений являлось, в том числе, предоставление субсидии из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства овощей открытого грунта на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, обеспечивающих увеличение производства овощей открытого грунта, заключено в соответствии с пунктом 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, приказом Минсельхоза России от 23.05.2016 № 200 «Об утверждении формы соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключаемого между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и формы заявки на перечисление субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации».

Соглашения предусматривают: 1) направление денежных средств, в форме субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта – из федерального бюджета на оказание финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, в объеме 2 115 100 руб. (софинансирование в объеме 94,210 %), из областного бюджета в объеме 130 000 руб. (или 5,79 %); 2) показатели результативности предоставления субсидии на 2016 год на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта (объем произведенных овощей открытого грунта в тоннах и объем реализованных овощей открытого грунта в тоннах).

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что пунктом 2.2.9 соглашения заключенного от 19.02.2016 № 451/17-с установлена обязанность Департамента обеспечить целевое и эффективное использование субсидий в соответствии со значениями показателей результативности.

Согласно пункту 4.3.3 соглашения от 19.02.2016 № 451/17-с (в редакции дополнительного соглашения от 15.07.2016 № 5), субъект обязуется обеспечивать достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии, установленных в соответствии с Приложением № 4 к этому соглашению.

Пунктом 4.3.10 соглашения определено, что субъект обязуется выполнять обязательства, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации, Правилами предоставления субсидий и этим соглашением. По заявке Департамента от 19.12.2016 № 11622 расходным расписанием Финансового управления Курганской области от 20.12.2016 № 7918ф доведены предельные объемы финансирования на сумму 2 115 100 руб.

В рамках названной Государственной программы распоряжением Департамента от 14.12.2016 № 320 в соответствии с Порядком № 364 из бюджета Курганской области предоставлена субсидия 18 сельскохозяйственным товаропроизводителям на общую сумму 2 227 578 руб., в том числе: обществу «Степное» - 25 862 руб.; обществу «Инициатива» - 85 260 руб.; кооперативу «Изящное» - 127 890 руб.; ИП ФИО3 КФХ ФИО4 – 14 210 руб.; ИП ФИО3 КФХ ФИО5 – 31 262 руб.; кооператив «Подарок» - 76 734 руб.; кооператив «Невский» - 161 994 руб.; ИП ФИО3 КФХ ФИО6 – 39 788 руб. Субсидия предоставлялась на основании заключенных с сельскохозяйственными товаропроизводителями Соглашений о предоставлении субсидии из областного бюджета от 19.12.2016 № 1-нпко, № 4-нпко, № 6-нпко, № 12-нпко, № 13-нпко, № 15-нпко, № 16-нпко, № 17-нпко, содержащих в том числе условия и порядок предоставления субсидии, а также согласие получателя субсидии на осуществление Департаментом и органом государственного финансового контроля Курганской области проверок соблюдения получателем субсидии условий, целей и порядка предоставления субсидии.

Пунктом 2.2.2 названных соглашений предусмотрена обязанность сельскохозяйственных товаропроизводителей обеспечить целевое и эффективное использование субсидии.

Предоставление субсидий производилось по ставке 2 700 руб. на 1 гектар посевной площади, занятой овощами открытого грунта, по которым предоставляется субсидия из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области, в соответствии с приказом Минсельхоза России от 13.07.2016 № 292 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1431 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, а также в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта».

Предоставление субсидий за счет средств областного бюджета производилось по ставке 142 руб. на 1 гектар посевной площади, занятой овощами открытого грунта (пункт 6 Порядка № 364).

Субсидии за счет средств федерального бюджета предоставлены сельскохозяйственным производителям в 2016 году на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, обеспечивающих увеличение производства овощей открытого грунта в расчете на 1га посевной площади в отчетном финансовом году в порядке очередности подачи заявлений на получение субсидий. Субсидии рассчитаны и выплачены исходя из посевных площадей, занятых картофелем и овощами открытого грунта в текущем 2016 году (справка-расчет посевных площадей), с учетом документов, подтверждающих производство картофеля и овощей открытого грунта, в году предшествующем выплате субсидии (сведения о посевных площадях прошлых лет).

Судами установлено, что по результатам проведенного в ходе плановой проверки анализа сведений об исполнении соглашений о предоставлении субсидий и представленных получателями субсидий отчетов, Управлением выявлено, что названные восемь сельскохозяйственных товаропроизводителей из восемнадцати, получивших субсидию в 2016 году, неэффективно использовали предоставленные средства субсидии.

Таким образом, как верно определено судами, проведенной проверкой установлены факты недостижения названными получателями субсидии цели использования субсидии, что свидетельствует об отсутствии результативности (эффективности) использования предоставленных им средств бюджета.

Департамент, как главный распорядитель бюджетных средств, надлежащий контроль за результативностью использования бюджетных средств получателями субсидии не осуществил.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии совокупности обстоятельств, для признания оспариваемого ненормативного акта Управления недействительным.

Таким образом, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных Департаментом требований.

Доводы Департамента, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Курганской области от 23.01.2018 по делу № А34?8128/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента агропромышленного комплекса Курганской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.О. Черкезов

Судьи Е.А. Кравцова

О.Л. Гавриленко