Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска на решение Арбитражного суда Курской области от 21.10.2021 по делу №А35-10010/2020 по заявлению Комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска (ОГРН <***>, ИНН <***>) об отмене постановления управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) от 01.12.2020 о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч.5 ст.19.8 КоАП РФ ,

при участии:

от Комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска: Дятлова С.А. – представитель по доверенности № 12412/07.01-14 от 07.12.2021, сроком действия на 1 год, предъявлен паспорт;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области: ФИО1 – представитель по доверенности № 06 от 10.01.2022, сроком действия до 31.12.2022, предъявлен паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по управлению муниципальным имуществом города Курска (далее – Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Курска, Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Курской области с заявлением об отмене за отсутствием события административного правонарушения постановления управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области (далее – УФАС по Курской области, Управление, антимонопольный орган) от 01.12.2020 о привлечении к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ, Кодекс) Просил производство по делу № 046/04/19.8-695/2020 прекратить.

Решением Арбитражного суда Курской области от 21.10.2021 заявленные требования удовлетворены в части, постановление от 01.12.2020 по делу № 046/04/19.8-695/2020 изменено в части размера административного штрафа. Штраф снижен до 50 000 руб.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет по управлению муниципальным имуществом г.Курска обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Считает недоказанным состав вменяемого административного правонарушения, а запрос – немотивированным.

От УФАС по Курской области поступил отзыв с возражениями на апелляционную жалобу.

По мнению Управления запрос обоснован, мотивирован и направлен в рамках предоставленных полномочий. Состав административного правонарушения доказан.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФАС по Курской области возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Просил оставить решение без изменения.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

10.08.2020 УФАС по Курской области на основании статьи 22, 23, 25 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ) в адрес Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Курска был направлен запрос (исх. № 3204) о предоставлении в срок до 21.08.2020 информации – сведений о предоставлении муниципальной собственности г. Курска (земельных участков) в пользование хозяйствующих субъектов на торгах и без проведения торгов.

Комитет письмом от 20.08.2020 исх.№7465/07.01-14 сообщил об отказе в предоставлении информации в связи с тем, что запрос направлен антимонопольным органом при отсутствии правовых оснований.

23.09.2020 УФАС по Курской области со ссылкой на статьи 22, 23, 25 Закона о защите конкуренции, пунктом 7.20 Приказа Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 23.07.2015 № 649/15 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации»в целях осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности г. Курска, направлен в адрес Комитета повторный запрос (исх. № 3774) о предоставлении в срок до 07.10.2020 ранее истребованной информации и документов – сведений о предоставлении муниципальной собственности г. Курска (земельных участков) в пользование хозяйствующих субъектов на торгах и без проведения торгов.

06.10.2020 в УФАС по Курской области поступил письменный отказ Комитета (исх. № 9372/07.01-14 от 06.10.2020) в предоставлении запрошенных документов и сведений.

Усмотрев в действиях Комитета по управлению муниципальным имуществом г.Курска состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, антимонопольный орган в присутствии законного представителя Комитета ФИО2 (распоряжение от 15.10.2020 №233-ра-л) был составлен протокол от 29.10.2020 №№046/04/19.8-695/2020 об административном правонарушении.

Обществу вменено нарушение требований части 1 статьи 25 Закона №135-ФЗ, которое выразилось в непредставлении запрошенных сведений.

Постановлением УФАС по Курской области от 01.12.2020 по делу №46/04/19.8-695/2020, вынесенным в присутствии защитника Дятловой С.А. , Комитет был признан виновным в совершении административного правонарушения по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 101 000 рублей.

Считая постановление УФАС по Курской области незаконным, Комитет по управлению муниципальным имуществом г.Курска обратился в Арбитражный суд Курской области заявлением по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объектом правонарушения, предусмотренного названной нормой права, является установленный порядок проведения антимонопольным органом контрольных мероприятий и рассмотрения их результатов.

Объективную сторону указанного правонарушения образуют действия (бездействия), повлекшие нарушение сроков представления информации или непредставление сведений.

Субъектами рассматриваемого состава правонарушения являются физические, юридические и должностные лица, у которых истребовались соответствующие сведения.

Субъективная сторона характеризуется виной.

Проверяя наличие объективной стороны вмененного правонарушения, апелляционная коллегия учитывает следующее.

Согласно части 1 статьи 25 Закона №135-ФЗ коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Таким образом, должностные лица антимонопольного органа вправе истребовать у лиц необходимые документы и информацию, объяснения в письменной форме, а последний обязан их представить в установленный срок либо уведомить антимонопольный орган в письменной форме о невозможности их представления с указанием причин этого.

Частью 1 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее также - проверяемое лицо). Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

В соответствии с ч. 4 ст. 25.1 Закона №135-ФЗ основаниями для проведения внеплановой проверки являются в том числе:

- материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

- поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 №340 утвержден «Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» (далее - Административный регламент №340) определены предмет государственного контроля; права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля (надзора); права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору); состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения.

Как указано в п 1.1, 1.3 Административного регламента антимонопольный орган исполняет государственную функцию по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее – государственная функция) в соответствии, в том числе, с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими правоотношения в сфере осуществления контроля при проведении проверок соблюдения проверяемым лицом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Пунктом 1.4 Административного регламента №340 предусмотрено, что предметом государственного контроля (надзора) является проверка соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами, коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - проверяемое лицо) при осуществлении ими своей деятельности или исполнение предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Право на получение по мотивированному требованию в установленный срок документов, объяснений в письменной или устной форме, информации, в том числе составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, а также информацию, составляющую государственную тайну при наличии у соответствующего члена инспекции оформленного надлежащим образом допуска к сведениям соответствующей степени секретности, включая служебную переписку в электронном виде, необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями предусмотрено п Административного регламента №340;.

Из пункта 1.6 Административного регламента №340 следует, что проверки проводятся на основании приказа руководителя антимонопольного органа (абзац 2).

В силу п. 1.7 лицу, в отношении которого осуществляются мероприятия по контролю (надзору), предоставлено право, в том числе, на получение от антимонопольного органа, его должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки.

Согласно пункту 1.9 Административного регламента №340 результатом исполнения государственной функции являются акты проверок, оформляемые антимонопольным органом по результатам проведенных проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно пунктам 3.1 - 3.5 Административного регламента №340, исполнение антимонопольным органом государственной функции включает в себя следующие административные процедуры: подготовка, согласование и утверждение планов проверок; подготовка проверки; проведение проверки; оформление результатов проверки; принятие мер реагирования по результатам проверки.

Проверка проводится уполномоченными должностными лицами антимонопольного органа в рамках осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации контрольных (надзорных) функций, направленных на установление соответствия деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства Российской Федерации. В целях осуществления контроля соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки.

Плановая проверка проводится в отношении проверяемого лица, включенного в сводный план проверок на основании истечения трех лет со дня: создания или государственной регистрации проверяемого лица в соответствии с законодательством Российской Федерации; окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.

В соответствии с пунктом 3.7 Административного регламента №340 внеплановая проверка проводится антимонопольным органом на основании:

а) материалов, поступивших из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающих на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

б) сообщений и заявлений физических лиц, юридических лиц, сообщений средств массовой информации, указывающих на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

в) истечения срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 Закона о защите конкуренции;

г) поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

д) обнаружения антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В пункте 3.8 Административного регламента №340 указано, что предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности, а в случае проведения внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания предметом такой проверки является исполнение проверяемым лицом ранее выданного предписания.

Проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверок (пункт 3.9 Административного регламента №340). ФАС России и его территориальные органы могут проводить совместные проверки (пункт 3.10 Административного регламента №340).

Порядок подготовки, согласования и утверждения ежегодных планов проверок в антимонопольном органе установлен п. 3.11 - 3.21 Административного регламента №340.

Так, ежегодный план проведения плановых проверок (далее - план проверок) структурного подразделения центрального аппарата ФАС России (далее - структурное подразделение), территориального органа состоит из двух разделов (пункт 3.11 Регламента).

Согласно пункту 3.12 Регламента первый раздел плана проверок содержит перечень проверяемых лиц - хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, их структурных подразделений, в том числе филиалов и представительств, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей).

Второй раздел плана проверок содержит перечень проверяемых лиц - федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов.

В плане проверок также указываются цели и основания проведения каждой плановой проверки, дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки.

Согласно пункту 3.18 Административного регламента №340 территориальные органы не позднее 10 дней со дня утверждения сводного плана проверок размещают планы проверок на официальном сайте ФАС России, официальном сайте территориального органа в сети «Интернет» соответственно.

В соответствии с пунктами 3.22 и 3.23 Регламента подготовка проверки проверяемого лица включает в себя издание распорядительных документов, формирование инспекции, уведомление проверяемого лица о проведении в отношении него проверки. Проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа.

Согласно пункту 3.24 Административного регламента №340 приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки должен содержать, в том числе, цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; вид проверки - плановая или внеплановая; форма проверки - документарная и (или) выездная; правовые основания проведения проверки; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; даты начала и окончания проведения проверки; перечень документов, представление которых проверяемым лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; поручение инспекции - составить акт по результатам проведения проверки.

Состав инспекции определяется приказом руководителя антимонопольного органа о проведении проверки (пункт 3.25 Регламента).

Документарная проверка может проводиться инспекцией или одним должностным лицом (пункт 3.27 Административного регламента №340).

Дата начала проверки определяется приказом руководителя антимонопольного органа о ее проведении (пункт 3.34 Регламента).

В соответствии с пунктом 3.38 Административного регламента №340 документарная проверка проводится по месту нахождения антимонопольного органа.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами антимонопольного органа в первую очередь рассматриваются документы проверяемого лица, имеющиеся в распоряжении антимонопольного органа, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения в отношении проверяемого лица дел о нарушениях антимонопольного законодательства и об административных правонарушениях, иные документы о результатах осуществленных в отношении проверяемого лица действий по государственному контролю, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации (пункт 3.39 Административного регламента №340).

Согласно пункту 3.53 Регламента, при проведении документарной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации направляется проверяемому лицу по почте с уведомлением о вручении либо вручается ему или его представителю под роспись. К запросу прилагается заверенная печатью копия приказа руководителя антимонопольного органа о проведении документарной проверки.

Из приведенных положений Административного регламента №340 следует, что запрос в рамках статьи 25 Закона №135-ФЗ подлежит направлению только в связи с проведением проверки (выездной либо документарной, плановой либо внеплановой), начало которой оформлено соответствующим актом (решением, приказом, распоряжением и др.). К такому запросу прилагается документ, подтверждающий факт проведения проверки.

В рассматриваемом случае в материалы дела не было представлено доказательств, свидетельствующих о соблюдении УФАС по Курской области приведенных выше требований законодательства. Направленный в адрес Комитета запрос не содержал сведения о проверке, в рамках корой был сделан запрос, к нему не был приложен распорядительный документ.

Поскольку предметом государственного контроля является проверка, то по сути действия должностного лица в данном случае являлись проверочным мероприятием в рамках общих полномочий антимонопольного органа. В связи с чем, ссылка на нормы, определяющие общие полномочия антимонопольного органа не является достаточным правовым основанием для истребования его должностным лицом каких-либо сведений у проверяемых лиц.

Судом проанализированы нормативные акты, регламентирующие исполнение антимонопольным органом возложенных на него государственных функций, устанавливающие его полномочия и задачи, в результате чего, Апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что должностные лица антимонопольного органа, взаимодействуя с иными субъектами в рамках предоставленных ему полномочий, не вправе действовать произвольно, в отсутствие соответствующих распорядительных документов, поручений, возбужденных проверочных производств, обнаруженных признаков нарушений антимонопольного законодательства. Выявление у проверяемого лица нарушений допустимо лишь в рамках проверочных мероприятий, начало и проведение которых нормативно регламентировано.

Доказательств наличия иных вышеуказанных законных оснований (в том числе обнаружение признаков нарушения антимонопольного законодательства) для направления запроса с целью проверки суду не представлено.

При таких обстоятельствах, не может наступить публичная ответственность за непредставление сведений по запросу, не соответствующему закону.

Вывод антимонопольного органа и суда о наличии в деянии состава вменяемого административного правонарушения нельзя признать обоснованным.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Таким образом, отсутствие события административного правонарушения является самостоятельным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности.

При таких обстоятельствах решение суда от 21.10.2021 подлежит отмене, а заявленные Комитетом требования – удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Курской области от 21.10.2021 по делу №А35-10010/2020 отменить.

Признать незаконным постановление управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 01.12.2020 по делу №046/04/19.8-695/2020 о привлечении Комитета по управлению муниципальным имуществом города Курска к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Н.Д. Миронцева

судьи Н.А. Песнина

П.В. Донцов