Гражданский кодекс часть 1

15.03.2017 в Арбитражный суд Магаданской области из Магаданского городского суда поступило заявление Министерства культуры и туризма Магаданской области (далее – Министерство), переданное по подведомственности, об отмене постановления Управления Федерального казначейства по Магаданской области (далее – УФК по Магаданской области, Управление, административный орган) от 19.01.2017 № 25-26/1, которым Министерство признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 руб.

Определением суда от 02.05.2017 по ходатайству Министерства восстановлен срок обжалования указанного постановления.

Третьим лицом, не заявляющим самостоятельные требования, к участию в деле привлечена Прокуратура Магаданской области (далее – прокурор).

Решением суда первой инстанции от 28.06.2017 заявленные требования удовлетворены.

УФК по Магаданской области в апелляционной жалобе просит указанное решение отменить. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Кроме того, административный орган полагает, что судом необоснованно восстановлен срок для обжалования постановления и отклонено заявленное Управлением казначейства ходатайство о направлении запроса в Минкультуры России о целях выделения соглашением от 18.03.2016 № 733-01-41/13-16 межбюджетного трансферта.

Судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проведено в режиме видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Магаданской области.

Представитель Управления казначейства в судебном заседании в полном объеме поддержал доводы апелляционной жалобы и заявленное ходатайство, просил принятый по делу судебный акт отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, направить запрос в Минкультуры России о целях выделения межбюджетного трансферта, а также разрешить вопрос о правомерности восстановления судом срока для обжалования постановления.

Представитель Министерства в заседании суда апелляционной инстанции возражал против доводов апелляционной жалобы и заявленного ходатайства; ссылаясь на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Кроме того, заявил ходатайство об отказе в рассмотрении апелляционной жалобы, которая, по его мнению, подписана неуполномоченным лицом.

Прокурор в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу и ходатайство о направлении вышеуказанного запроса в Минкультуры России.

Апелляционный суд, рассмотрев заявленное административным органом ходатайство, отклонил его на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по причине указания в соглашении от 18.03.2016 № 733-01-41/13-16 цели выделения межбюджетного трансферта, о чем вынесено протокольное определение.

Апелляционным судом также отклонено ходатайство Министерства, поскольку апелляционная жалоба подписана уполномоченным лицом и принята к рассмотрению.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность обжалуемого решения суда, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела,прокуратурой Магаданской области проведена проверка соблюдения Министерством культуры и туризма Магаданской области бюджетного законодательства при расходовании средств, полученных из федерального бюджета, на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений, и их работникам в 2016 году.

В ходе проверки прокурор пришел к выводу о наличии признаков нецелевого использования бюджетных средств, выразившихся в перечислении Министерством платежным поручением от 15.04.2016 № 714136 средств межбюджетного трансферта в размере 100 000 рублей в бюджет муниципального образования «Ольский городской округ», не являющегося сельским поселением, для перечисления их получателю поощрения - МКУК «Арманский центр досуга».

Усмотрев в действиях Министерства признаки правонарушения, ответственность, за совершение которого предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, 26.12.2016 прокурор вынес постановление о возбуждении производства об административном правонарушении по указанной квалификации.

Постановление с материалами дела направлено в УФК по Магаданской области для рассмотрения.

Постановлением УФК по Магаданской области от 19.01.2017 № 25-26/1 Министерство признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5 000 руб.

Постановление от 19.01.2017 получено Министерством 23.01.2017.

Не согласившись с постановлением, Министерство, обратилось с заявлением в Магаданский городской суд, которым данное заявление направлено для рассмотрения по подведомственности в Арбитражный суд Магаданской области.

Срок на подачу указанного заявления восстановлен судом первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 117 и частью 2 статьи 208 АПК РФ.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом факта нецелевого использования бюджетных средств и наличия события административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.

Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Объективную сторону данного правонарушения образует использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Одной из форм межбюджетных трансфертов согласно статье 129 БК РФ являются иные межбюджетные трансферы бюджетам субъектов Российской Федерации.

Иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (статья 132.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Из оспариваемого постановления видно, что Министерство привлечено к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ в связи с перечислением им средств иного межбюджетного трансферта в размере 100 000 руб. в бюджет муниципального образования «Ольский городской округ», не являющегося сельским поселением, для перечисления получателю поощрения - МКУК «Арманский центр досуга», расположенному на территории этого городского округа.

Меры государственной поддержки муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений и их работников, определены Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2012 № 1062 (далее - Указ № 1062), которым предусмотрена ежегодная выплата, начиная с 2013 года:

а) 1000 денежных поощрений в размере 100 тыс. рублей каждое - лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений;

б) 1000 денежных поощрений в размере 50 тыс. рублей каждое - лучшим работникам муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений.

Согласно пункту 3 Указа № 1062 финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией этого Указа, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Министерству культуры Российской Федерации на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 1062, Правительством Российской Федерации принято постановление от 25.01.2013 № 30 «О порядке распределения и предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов для последующего предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам». Данным постановлением утверждены Правила распределения и предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов для последующего предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам (далее – Правила).

Пунктом 5 Правил установлено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации на основании соглашения, заключаемого уполномоченным органом субъекта Российской Федерации и Министерством культуры Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 12 Правил основанием для выплаты денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений, и их работникам является распоряжение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ о присуждении денежных поощрении, определенных конкурсной комиссией указанного органа исполнительной власти.

Согласно Правилам проведения конкурса на получение денежного поощрения лучшими муниципальными учреждениями культуры, находящимися на территории сельских поселений, и их работниками, утвержденными Приказом Минкультуры России от 02.04.2013 № 306, право на участие в конкурсе имеют муниципальным учреждения культуры, находящиеся на территории сельских поселений, и их работники.

Распоряжением Правительства РФ от 21.01.2016 № 54-р утвержден Перечень субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2016 году предоставляются межбюджетные трансферты на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений, и их работникам. В соответствии с данным распоряжением Магаданской области утвержден размер иных межбюджетных трансферта на указанные цели в размере 150 000 руб., в том числе: 100 000 руб. – на выплату денежного поощрения лучшему муниципальному учреждению культуры и 50 000 руб. – лучшему работнику муниципального учреждения культуры.

Правилами предоставления из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Магаданской области иных межбюджетных трансфертов на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам, утвержденными постановлением администрации Магаданской области от 29.08.2013 № 800-па, Министерство культуры и туризма Магаданской области определено уполномоченным органом исполнительной власти Магаданской области, в том числе, на принятие распоряжения о присуждении денежного поощрения лучшим муниципальными учреждениями культуры, находящимися на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам, определенным конкурсной комиссией.

В соответствии с пунктом 2 Правил № 800-па получателями иных межбюджетных трансфертов являются муниципальные образования Магаданской области, в ведении органов местного самоуправления которых находятся победившие в конкурсе муниципальные учреждения культуры, находящиеся на территории сельских поселений Магаданской области, и их работники.

Согласно пункту 7 Правил № 800-па основанием для выплаты денежного поощрения муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам является распоряжение Министерства культуры и туризма Магаданской области о присуждении указанных денежных поощрений, определенных конкурсной комиссией этого Министерства.

Судом по материалам дела установлено, что приказом Министерства от 20.02.2016 № 30 по итогам проведенного конкурса среди учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений Магаданской области, и их работников, денежное поощрение в сумме 100 000 руб. присуждено МКУК «Арманский центр досуга».

Из материалов дела видно, что 18.03.2016 Минкультуры России с Министерством культуры и туризма Магаданской области заключено соглашение № 733-01-41/13-16 о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Магаданской области на выплаты денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимися на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам.

Пунктом 2.3.2 названного Соглашения установлена обязанность Министерства культуры и туризма Магаданской области направить иные межбюджетные трансферты на выплаты денежного поощрения по результатам конкурса на получение денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимися на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам.

Таким образом, межбюджетные трансферты на выплаты денежного поощрения предоставляются муниципальным учреждениям, находящимся именно на территории сельских поселений, и их лучшим работникам.

Материалам дела подтверждается, что в соответствии с расходным расписанием от 12.04.2016 № 16 денежные средства в сумме 100 000 руб. поступили на счет распорядителя бюджетных средств – Министерства культуры и туризма Магаданской области.

12.04.2016 между указанным Министерством и муниципальным образованием «Ольский городской округ» заключено Соглашение о предоставлении иных межбюджетных трансфертов на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимися на территории сельских поселений Магаданской области, и их работникам, пунктом 2 которого предусмотрено, что муниципальное образование «Ольский городской округ» обязано направить иные межбюджетные трансферты на выплату поощрения МКУК «Арманский центр досуга» в размере 100 000 руб.

Платежным поручением от 15.04.2016 № 714136 денежные средства в размере 100 000 руб. перечислены Министерством в бюджет МО «Ольский городской округ» для направления получателю поощрения – МКУК «Арманский центр досуга».

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 08.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1статьи 2 Закона № 131-ФЗ сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение; городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Понятие «сельский населенный пункт» и «населенный пункт» используются в Законе № 131-ФЗ как территориальные объекты, не являющиеся муниципальными объектами.

Согласно подпунктам 5 и 6 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ сельский населенный пункт может входить в состав территории как городского, так и сельского поселения.

При этом в БК РФ и иных нормативных актах, регламентирующих вопрос о выделении денежных поощрений лучшим учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений, и их работникам не используется такое понятие, как «сельский населенный пункт».

В связи с принятием Закона Магаданской области от 08.04.2015 № 1883-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований «поселок Ола», «поселок Армань», «село Балаганное», «село Гадля», «село Клепка» «селоТалон», «селоТауйск», «село Тахтоямск», «село Ямск» путем их объединения с наделением статусом «городского округа» муниципальное образование – сельское поселение «поселок Армань» утратило статус сельского поселения и вошло в состав муниципального образования «Ольский городской округ».

Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд приходит к выводу о том, что материалами дела подтвержден факт перечисления денежных средств иных межбюджетных трансфертов муниципальному образованию «Ольский городской округ», который сельским поселением не является, для последующего их направления МКУК «Арманский центр досуга».

Отменяя оспариваемое постановление, суд первой инстанции исходил из того, что целевой характер выделения средств в данном случае заключается в поддержке сельских учреждений культуры и их работников, а не бюджетов муниципальных образований «сельское поселение». Также суд пришел к выводу о том, что наделение конкретного административно-территориального образования статусом городского округа не означает изменение состава входящих в него населенных пунктов и утрата поселком Армань статуса муниципального образования не изменила его категории и не привела к признанию его городским населенным пунктов.

В обоснование своих выводов суд сослался на Закон Магаданской области от 09.06.2010 № 1292-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Магаданской области» (далее – Закон № № 1292-ОЗ) и постановление администрации Магаданской области от 11.04.2013 № 305-па (далее – Постановление № 305-па) об утверждении Реестра административно-территориальных единиц Магаданской области.

Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что Указ № 1062, Постановление № 30 и Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, предусматривающие ежегодные выплаты денежных поощрений, не содержат отсылок к Закону № 131-ФЗ.

Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

Согласно статье 5 Закона № 1292-ОЗ сельским населённым пунктом признаётся населённый пункт, расположенный на территории городского округа, исторически сложившийся как село или посёлок, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством и (или) добычей (сбором, заготовкой, выловом) биологических ресурсов. Городским признаётся населённый пункт (посёлком городского типа (рабочий посёлок), расположенный на территории городского округа, большинство жителей которого занято в производственной сфере и (или) сфере санаторно-профилактических услуг и (или) организации отдыха населения, с численностью населения не менее трех тысяч человек.

Постановлением № 305-па утверждён Реестр административно-территориальных единиц Магаданской области, согласно которому, к числу сельских населённых пунктов, входящих в административно-территориальную единицу «Ольский район», отнесён посёлок Армань.

В данном случае материалами дела, а также Законом № 1292-ОЗ и постановлением № 305-па, на которые сослался суд первой инстанции, подтверждается, что сельский населенный пункт Армань как административно-территориальная единица входит в состав Ольского городского округа, а не в состав какого-либо сельского поселения.

При этом в Указе № 1062, Постановлении № 30, приведенных выше Правилах и Соглашениях, регламентирующих порядок выплаты спорных денежных поощрений, а также в Государственной программе Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 317, четко регламентировано, что выплаты денежного поощрения производятся лучшим учреждениям культуры, находящимся именно на территориях сельских поселений, а не сельским учреждениям культуры, как указывает суд первой инстанции.

В Законе № 131-ФЗ содержатся нормы, прямо отсылающие к БК РФ, - статья 52, согласно которой каждое муниципальное образование имеет свой собственный бюджет (местный бюджет), статья 63.1, в соответствии с которой именно местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета Российской Федерации.

Исходя из приведенных норм БК РФ и Закона № 131-ФЗ, учитывая доказанность материалами дела факта нахождения МКУК «Арманский центр досуга» на территории Ольского городского округа, а не на территории сельского поселения, апелляционный суд приходит к выводу о том, что Министерство, перечислив в бюджет МО «Ольский городской округ» денежные средства иного межбюджетного трансферта в размере 100 000 руб. для направления их получателю поощрения - МКУК «Арманский центр досуга», допустило нецелевое использование средств федерального бюджета.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и собранные по делу доказательства, апелляционный суд считает, что УФК по Магаданской области, вопреки утверждениям Министерства и выводам суда первой инстанции, доказано наличие события административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Министерство, являясь уполномоченным органом исполнительной власти Магаданской области на принятие распоряжения о присуждении денежного поощрения, знало о целях выделения иных межбюджетных трансфертов и должна было направить указанные средства на цели, определенные Указом № 1062, постановлением Правительства от 25.01.2013 № 30, Соглашением от 18.03.2016 № 733-01-41/13-16, а также Правилами № 800-па, но не приняло всех необходимых мер по соблюдению вышеуказанных требований законодательства.

Следовательно, действия Министерства образуют состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, и у административного органа имелись правовые основания для привлечения Министерства к административной ответственности.

Оспариваемое постановление вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ. Существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности апелляционным судом не установлено.

С учетом фактических обстоятельств дела, характера совершенного правонарушения, апелляционным судом не установлены исключительные обстоятельства, свидетельствующие о наличии по рассматриваемому делу предусмотренных статьей 2.9 КоАП РФ оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным.

Доказательств, подтверждающих наличие смягчающих или отягчающих ответственность обстоятельств, предусмотренных статьями 4.2. и 4.3. КоАП РФ, в дело не представлено, об их наличии Министерством не заявлено.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявления Министерства об отмене постановления от 19.01.2017 № 25-26/1 у суда первой инстанции не имелось, в связи с чем на основании пункта 2 статьи 269, пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных Министерством требований.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.06.2017 Арбитражного суда Магаданской области по делу № А37-470/2017 отменить.

В удовлетворении требований Министерства культуры и туризма Магаданской области о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального казначейства по Магаданской области о назначении административного наказания от 19.01.2017 № 25-26/1 – отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.И. Балинская

Судьи

Е.И. Сапрыкина

Е.А. Швец