Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Республики Мордовия на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.04.2022 по делу № А39-12235/2021, принятое по заявлению Правительства Республики Мордовия о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия от 28.07.2021 № 398, предписаний от 28.07.2021 № 51,52 по делу № 013/01/15-769/2020, решения Федеральной антимонопольной службы России от 26.10.2021 № СП/99772/21.

В судебном заседании приняли участие представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия – ФИО1 по доверенности от 11.05.2022 №20 сроком действия до 11.05.2023 (представлен диплом о высшем юридическом образовании);

Федеральной антимонопольной службы России – ФИО1 по доверенности от 18.01.2022 №МШ/2344/22, доверенность выдана на представление интересов по делу № А39–12235/2021 (представлен диплом о высшем юридическом образовании).

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Мордовия (далее – Управление, антимонопольный орган) от общества с ограниченной ответственностью (далее по тексту – Общество) поступило заявление на действия Правительства Республики Мордовия и Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Мордовия (далее по тексту – Комиссия ОМС), выразившиеся в отказе по распределению объемов медицинской помощи на 2020 год без оснований, предусмотренных действующим законодательством, и без учета критериев распределения медицинской помощи, что приводит или может привезти к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, в том числе путем устранения Общества с рынка медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования.

В связи с наличием в бездействии Правительства признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту - Федеральный закон № 135-ФЗ), 22.09.2020 Управление на основании статьи 39.1 настоящего Федерального закона выдало Правительству предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того Управление 22.09.2020 выдало Комиссии ОМС предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с невыполнением предупреждений приказом Управлением от 28.10.2020 № 165-од возбуждено дело № 013/01/15-769/2020 по признакам нарушения Правительством части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Решением от 28.07.2021 по делу №013/01/15-769/2020 Комиссия Управления признала в действиях Комиссии ОМС нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3, выразившиеся в создании дискриминационных условий Обществу по сравнению с иными медицинскими организациями, действующими на рынке оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС; признала бездействие Правительства, выразившееся в непринятии мер по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3;

Кроме того 28.07.2021 выдано предписание Комиссии ОМС, которым предписано в срок до 30.09.2021 прекратить выявленное нарушение путём совершения действий направленных на обеспечение конкуренции, а именно: 1. Разработать механизм (систему) распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, предусматривающий объективные критерии распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС

на недискриминационных условиях; 2. Информацию о разработанном в соответствии с пунктом 1 настоящего предписания механизме (системе) распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС довести до сведения всех медицинских организаций, работающих в системе обязательного медицинского страхования на территории Республики Мордовия.

Также Правительству 28.07.2021 выдано предписание, которым Правительству предписано в срок до 30.09.2021 прекратить выявленное нарушение путём совершения действий направленных на обеспечение конкуренции, а именно: обеспечить разработку и реализацию Комиссией ОМС механизма (системы) распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, предусматривающего обязательные для Комиссии ОМС объективные критерии распределения объёмов оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на недискриминационных условиях.

Решением Федеральной антимонопольной службы России (далее по тексту – ФАС России) от 28.07.2021 № 398 жалоба Правительства оставлена без удовлетворения.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа и решением ФАС России, Правительство обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением о признании их недействительным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены – Комиссия ОМС, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Мордовия, Министерство здравоохранения Республики Мордовия, Общество.

Решением Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.04.2022 в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Правительство ссылается на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела,недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Считает, что судом нарушены права Правительства, поскольку на него возложена обязанность по принятию акта за пределами полномочий в нарушении компетенции таких органов государственной власти, как Комиссия ОМС, Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Представители Управления и ФАС России в судебном заседании и отзывах на апелляционную жалобу считают решение суда законным и обоснованным, апелляционную жалобу - необоснованной.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным, заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу в установленном законом порядке не представили.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, дополнении к ней, отзывах на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд не усмотрел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяет Федеральный закон № 135-ФЗ.

Настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3).

Настоящий Федеральный закон устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (статья 15).

В частности, в соответствии с положениями пункта 8 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается создание дискриминационных условий.

Согласно пункту 8 статьи 4 настоящего Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

При наличии спора о соответствии статье 15 настоящего Федерального закона правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определённом товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1-3 статьи 15 настоящего Федерального закона.

При применении конкретных положений статьи 15 настоящего Федерального закона судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие) (пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

Антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определённой категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определённым законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона (пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулирует Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 326-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 36 настоящего Федерального закона территориальная программа обязательного медицинского страхования – составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования Формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 1).

Для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создаётся комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования (часть 9).

Объёмы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленные в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикреплённых застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования. Объёмы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, в котором застрахованным лицам выдан полис обязательного медицинского страхования, включают в себя объёмы предоставления медицинской помощи данным застрахованным лицам за пределами территории этого субъекта Российской Федерации (часть 10).

Реализация территориальной программы обязательного медицинского страхования осуществляется, в том числе с учётом условий соглашения о реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в том числе территориальной программы обязательного медицинского страхования, заключённого в соответствии с частью 6 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования обеспечивает внесение изменений в территориальную программу обязательного медицинского страхования, в том числе в соответствии с указанным в настоящей части соглашением (часть 13).

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства от 27.12.2019 № 539 утверждена Республиканская территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания населению Республики Мордовия медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

Программа включает в себя Территориальную программу обязательного медицинского страхования населения Республики Мордовия (далее – территориальная программа ОМС).

Комиссия ОМС, созданная распоряжением Правительства Республики Мордовия от 20.12.2011 № 814-Р, 28.11.2019 утвердила Порядок распределения объёмов медицинской помощи, установленных территориальной программой ОМС, между медицинскими организациями и страховыми медицинскими организациями, участвующими в её реализации (приложение № 2 к протоколу заседания Комиссии от 28.11.2019 № 17/2019).

Комиссия ОМС 31.12.2019 приняла решение о распределении объёмов и стоимости медицинской помощи, оказываемой медицинскими организациями и страховыми медицинскими организациями Республики Мордовия в рамках территориальной программы ОМС на 2020 год.

Согласно приложению к протоколу «Распределение объёмов медицинской помощи и их финансового обеспечения по кварталам 2020 года, установленных Комиссией ОМС» поименованным в приложении медицинским организациям распределена медицинская помощь.

Судом установлено, что согласно протоколу заседания Комиссии от 31.12.2019 № 19/2019, Обществу, включённому в Реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Республики Мордовия в 2020 году (реестровый номер 130227), объемы предоставления медицинской помощи не распределены.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 326-ФЗ к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования (далее – медицинские организации) относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включённые в единый реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

В соответствии с требованиями части 10 статьи 36 Федерального закона № 326-ФЗ объёмы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленные в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикреплённых застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объёма предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования согласно приложению № 1 к Правилам обязательного медицинского страхования, утверждённым приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н (далее – Положение о деятельности комиссии).

Распределение объёмов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями осуществляется комиссией по критериям, установленным пунктом 11 Положения о деятельности комиссии.

Исходя из указанных выше законоположений, медицинские организации имеют право на распределение между ними объёмов предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленных в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Объёмы предоставления медицинской помощи распределяются между медицинскими организациями в соответствии с законодательно закреплёнными критериями, следовательно, решение о распределении медицинской организации объёмов предоставления медицинской помощи должно быть мотивировано как принципами сбалансированности распределения объёмов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, так и конкретными показателями, применимыми к медицинской организации.

Как верно указано судом первой инстанции, оснований для отказа в распределении объёмов предоставления медицинской помощи, право на которое имеет медицинская организация, законодательство не предусматривает, и в случае такого отказа будет иметь место создание дискриминационных условий.

Как следует из материалов дела, в силу части 10 статьи 36 Федерального закона № 326-ФЗ Общество, включённое в Реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования Республики Мордовия в 2020 году, имело право на распределение объёмов предоставления медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на 2020 год.

Однако, принимая решение о распределении между медицинскими организациями объёмов предоставления медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС на 2020 год, в том числе о распределении объёмов предоставления медицинской помощи между негосударственными медицинскими организациями, Комиссия не распределила Обществу объёмы предоставления медицинской помощи. При этом в решении не указано правовое основание для отказа Обществу в распределении объёмов предоставления медицинской помощи и решение не содержит расчёта, соответствующего законодательно закреплённым критериям, в соответствии с которым Обществу отказано в распределении объёмов предоставления медицинской помощи.

Фактически, Комиссия ОМС без учёта законодательно закреплённых критериев распределения объёмов предоставления медицинской помощи отказала Обществу в распределении объёма предоставления медицинской помощи по основаниям, не предусмотренным законодательством, чем создала дискриминационные условия и в результате чего нарушила пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3.

В соответствии с Положением о деятельности комиссии персональный состав комиссии утверждается правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 15).

Председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 16).

Решения комиссии оформляются протоколом, который подписывается

председательствующим и членами Комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые комиссией в соответствии

с её компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации (пункт 20).

Исходя из указанных выше нормативных положений и положений статьи 36 Федерального закона № 326-ФЗ, Комиссия ОМС осуществляет функции органа государственной власти Республики Мордовия в сфере обязательного медицинского страхования и наделена полномочиями по принятию решений, обязательных для всех участников обязательного медицинского страхования на территории Республики Мордовия.

На Комиссию ОМС распространяется установленный пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3 запрет на создание дискриминационных условий и в отношении неё может быть выдано предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренное статьёй 50 настоящего Федерального закона.

При этом Комиссия ОМС юридическим лицом не является и ответственность за её действия (бездействие) и принимаемые ею решения также несёт Правительство, создавшее Комиссию ОМС и утвердившее её персональный состав.

Таким образом Правительство не приняло все возможные меры по созданию условий, направленных на недискриминационное распределение объёмов предоставления медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, что привело к созданию Комиссией ОМС дискриминационных условий и нарушению Комиссией ОМС пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3.

Бездействие Правительства также нарушает пункт 8 части 1 статьи 15

Федерального закона № 135-Ф3. На Правительство распространяется установленный пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3 запрет на создание дискриминационных условий и в отношении него также может быть выдано предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренное статьёй 50 настоящего Федерального закона.

Факт создания дискриминационных условий при обстоятельствах, подробно указанных в оспариваемом решении, подтверждается материалами дела, сомнения в достоверности не вызывает.

Учитывая изложенное, Комиссия Управления правомерно квалифицировала действия Комиссии ОМС и Правительства как нарушения требований пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-Ф3.

Суд первой инстанции правомерно согласился с выводом комиссии Управления о необходимости выдачи Комиссии ОМС и Правительству предписаний об устранении нарушений законодательства о нарушении антимонопольного законодательства, установленным главой 9 Федерального закона № 135-ФЗ (статьи 39-52) и обоснованно отказал Правительству в удовлетворении заявленных требований.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции дана оценка представленным в материалы дела документам и доводам Правительства.

Таким образом, Арбитражный суд Республики Мордовия полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 25.04.2022 по делу № А39-12235/2021 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Правительства Республики Мордовия оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья Т.В. Москвичева

Судьи М.Б. Белышкова

М.Н. Кастальская