Гражданский кодекс часть 1

судей:	ФИО1, ФИО2,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.Д.Раджабовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале №13 апелляционную жалобу Администрации Псковской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.11.2018 по делу № А40-149323/18,

принятое судьей О.Ю. Немовой,

по заявлению Администрации Псковской области

к Министерству финансов Российской Федерации

третьи лица: 1) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации,
2) Государственное финансовое управление Псковской области, 3) Федеральное казначейство

о признании незаконными приказов от 27.04.2018 №349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357,

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	ФИО3 по дов. от 10.03.2017;
от третьих лиц:	1) не явился, извещен; 2) не явился, извещен; 3) не явился, извещен.

У С Т А Н О В И Л:

Администрация Псковской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации (далее – заинтересованное лицо, Минфин России) от 27.04.2018 г. №349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12.11.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Представитель Министерства финансов РФ считает решение суда законным и обоснованным, просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Заявитель, а также привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Государственное финансовое управление Псковской области, Федеральное казначейство явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Законность и обоснованность принятого решения проверены Девятым арбитражным апелляционным судом в соответствии со статьями 156, 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Согласно части l статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 указанного Кодекса).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Как следует из материалов дела, в период с 25.01.2018 по 02.02.2018 в отношении Главного государственного управления сельского хозяйства и государственного технического надзора Псковской области Управлением Федерального казначейства по Псковской области (далее - УФК по ПО) проведена камеральная проверка соблюдения условий софинансирования при исполнении расходных обязательств субъекта Российской Федерации с использованием субсидий из федерального бюджета, предоставленных Псковской области в 2015 и 2016 годах.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 02.02.2018 № 21-05/1 (пункт 44 Правил № 1092, далее - Акт проверки).

Согласно Акту проверки УФК по ПО в деятельности ГУ СХ и ГТН ПО выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашениями от 05.02.2015 № 70/17-с (по субсидиям на 2015 год) и от 27.01.2016 № 15/17-с (по субсидиям на 2016 год), при исполнении расходных обязательств Псковской области на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых, в том числе за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Указанное нарушение квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств из бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, в доход федерального бюджета.

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 30.03.2018 № 07-04-04/09-5333 (далее -Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию.

На основании указанного уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемые приказы от 27.04.2018 № 349, № 350, № 351, № 352, № 353, № 354, № 355, № 356 и № 357 по каждому бюджетному нарушению (пункт 1 статьи 306.2 БК РФ), на основании которых из бюджета Псковской области бесспорно взысканы суммы средств в размерах, указанных в приказах.

Распорядительной частью приказов предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Администрации Псковской области (Главного управления сельского хозяйства и государственного технического надзора Псковской области) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Псковской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Псковской области, в сумме, рассчитанной по состоянию на 30 марта 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с <***>).

В частности, взыскано: по приказу № 349 - 282 868 рублей; по приказу № 350 - 7 366 463 рублей 10 копеек; по приказу № 351 - 869 288 рублей 39 копеек; по приказу № 352 - 158 487 рублей 35 копеек; по приказу № 353 - 4 534 080 рублей 99 копеек; по приказу № 354 - 925 922 рублей 39 копеек; по приказу № 355 - 201 765 рублей 96 копеек; по приказу №356- 161 113 рублей 69 копеек; по приказу № 357 - 2 236 918 рублей 94 копейки.

Не согласившись с вынесенными приказами, заявитель обратился в суд.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на отсутствие в правилах предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - субъекты, субъект РФ), утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.12.2014 № 1460, от 04.12.2012 № 1257, от 22.12.2012 № 1370 и от 17.12.2010 № 1042, соглашениях о предоставлении субсидий и бюджетном законодательстве в редакции (на 2015 — 2016 годы) положений о соблюдении уровней софинансирования расходных обязательств субъектов РФ.

Также заявитель указывает, что установленный распоряжениями Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 29.01.2015 № 4-р и от 11.12.2015 № 132-р уровень софинансирования расходных обязательств для субъектов РФ в размере не менее 5 процентов Псковской областью соблюден, перерасхода средств федерального бюджета не усматривается.

Кроме того, заявитель выражает несогласие с применением контрольным органом и судом методики расчета сумм средств, использованных с нарушением условий софинансирования, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, поскольку считает ее неприменимой к отношениям, возникшим в 2015 - 2016 годах.

Одновременно заявитель указывает, что в связи с недостижением показателей результативности предоставления субсидий объем денежных средств, рассчитанный по методике, установленной Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, возвращены в федеральный бюджет в полном объёме.

Заявитель полагает, что в качестве меры бюджетной ответственности не предусмотрен возврат денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, соглашениями такая мера также не установлена.

При этом заявитель также считает нарушения условий софинансирования отсутствующими в связи с тем, что у Минсельхоза России отсутствовали претензии по данному вопросу последний поддерживает требований заявителя.

С учетом указанных доводов заявитель просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

Повторно исследовав обстоятельства дела и оценив представленные сторонами доказательства, апелляционная коллегия не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда. Апелляционный суд считает, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу пункта 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Закон № 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона № 264-ФЗ в их системном взаимодействии суд делал вывод о том, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу, что Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона № 264-ФЗ и мероприятий государственной программы № 717 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации утвердило и ввело в действия Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, частности, постановлениями утверждены:

№ 1257 от 04.12.2012 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства» (далее - Правила № 1257);

№ 1042 от 17.12.2010 № 1042 «Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации» (далее - Правила № 1042);

№ 1370 от 22.12.2012 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока» (далее - Правила № 1370);

№ 1460 от 28.12.2012 № 1460 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах» (далее - Правила № 1460);

№ 999 от 30.09.2014 «Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее - Правила № 999).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных программ (путем передачи средств субсидий в местные бюджеты на софинансирование исполнения расходных обязательств муниципальных образований) в области сельского хозяйства на реализацию мероприятий, установленных такими программами (п. 2 Правил № 1257, п. 2 Правил № 1042, п. 2 Правил № 1370, п. 2, п. 15 - 20, Правил № 1460 и п. 2 и 5 Правил № 999).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Кроме того, все указанные Правила содержат условие о заключении соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета между исполнителем Государственной программы Российской Федерации (в настоящем случае - Минсельхоз России) и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, перечень положений которых определяется в соответствии с Правилами № 999 (п. 33 Правил № 1257, п. 20 Правил № 1042, п. 11 Правил № 1370, п. 23 Правил № 1460, п. 9, 10 и 12 Правил № 999).

Такие соглашения являются основанием для предоставления субсидий из федерального бюджета, при этом в них конкретизируются условия предоставления субсидий, их размеры (в том числе за счет средств субъекта Российской Федерации), положения об ответственности сторон за неисполнение условий соглашений (использование, расходование субсидий), Правил предоставления субсидий, и меры, предусмотренные бюджетным законодательством за нарушение положений бюджетного законодательства.

Кроме того, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как: наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

При этом термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается таким условием указанных Правил: в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятия, предусмотренного соответствующей программой, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению с целью обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся бюджетные ассигнования перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий (п. 36 Правил № 1257, п. 15 и 27 Правил № 1042, п. 10 и 14 Правил № 1370, пункт 25 Правил № 1460).

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В частности, Правилами № 1257 (пункт 32) предусмотрен уровень, равный 0,7 / РБО, где РБО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-ro субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год после распределения дотаций, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации", а 0,7 - средний уровень софинансирования.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 70 процентов расходного обязательства.

Указанными Правилами установлено, что уровень софинансирования по субъектам Российской Федерации на финансовый год устанавливает Минсельхоз России.

Аналогичное условие содержат Правила № 1042 (пункт 15), при этом для мероприятий, установленных пунктом 2 Правил № 1042, предусмотрены иные уровни софинансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, определяемые расчетным способом (п. 8 - п. 13 Правил № 1042).

Такое же условие содержат Правила № 1370 (пункт 10).

Правила № 1460 предусматривают способ дифференцированного расчета размера субсидий в зависимости от наименования мероприятия, предусмотренного пунктом 2 Правил, и варьируется в пределах от 80% до 100% ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по конкретному кредиту в увязке с конкретным видом субсидии (пункт 6 Правил № 1460).

При этом субъекты Российской Федерации предусматривают в своих бюджетах средства на возмещение части процентной ставки по соответствующим кредитам в пределах 20 % ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по конкретному кредиту в увязке с конкретным видом субсидии, в некоторых случаях - не менее 20 % ставки рефинансирования (пункт 7 Правил № 1460).

Пунктом 8 Правил № 1460 установлено, что уровень финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету должен составлять не менее 5 процентов, за исключением инвестиционных кредитов, полученных на развитие мясного скотоводства.

Следовательно, субъекты РФ должны предусматривать в своих законах о бюджетах средства на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ не менее 5 % в зависимости от конкретного мероприятия.

Таким образом, все указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, когда стороны согласуют между собой уровни софинансирования, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий региональной программы, и одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично- правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично- правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Все приведенные Правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 43 Правил № 1257, п. 30 Правил № 1042, п. 21 Правил № 1370, п. 29 Правил № 1460, п. 19 Правил № 999). Такие положения Правил вытекают из пункта 5 статьи 242 БК РФ.

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 43 - 45 Правил № 1257, п. 31 и 32 Правил № 1042, п. 23 и 24 Правил № 1370, п. 26, 35 и 36 Правил № 1460, п. 22 Правил № 999).

Положения, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ об обязательствах, Российская Федерация и Псковская область, заключая Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашениях конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона Псковской области об областном бюджете на соответствующие года (2015 и 2016) и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы № 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Из обстоятельств дела следует, что во исполнение государственной программы № 717, указанных Правил между Минсельхозом России и Администрацией Псковской области были заключены Соглашения от 05.02.2015 № 70/17-с (далее - Соглашение № 70/17-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Псковской области в 2015 году и от 27.01.2016 № 15/17-с (далее - Соглашение № 15/17-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Псковской области в 2016 году.

Предметом соглашения № 70/17-с является предоставление субсидий из федерального бюджета на осуществление мероприятий государственной программы № 717, в том числе:

- на возмещение процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие молочного скотоводства в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» (приказ № 349, Правила № 1460, абз. четвертый подпункта «6(1)» пункта 2 Правил № 1460, приказ Минсельхоза России от 11.02.2013 № 53, приложения № 3 и № 6 к приказу);

- на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства (приказ № 350, абз. пятый подпункта «д(1)» пункта 2 Правил № 1460, приказ Минсельхоза России от 11.02.2013 № 53, приложение № 4 к приказу);

- на поддержку племенного животноводства в рамках подпрограммы «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства» (приказ № 351, п/п «а» п. 2Правил№ 1257);

- на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления в рамках подпрограммы «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства» (приказ № 352, п/п «б» п. 2 Правил № 1257);

- на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» (приказ № 353, п/п «б» п. 2 Правил № 1042);

- на 1 килограмм реализованного и(или) отгруженного на собственную переработку молока в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» (приказ № 354, п. 2 Правил № 1370).

Предметом Соглашения № 15/17-с является предоставление субсидий из федерального бюджета на осуществление мероприятий государственной программы № 717, в том числе:

- на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства» (приказ № 355, п/п «г» п. 2 Правил № 1460, приказ Минсельхоза России от 11.02.2013 № 53, приложение № 4 к приказу);

- на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам(займам) на строительство и реконструкцию объектов мясного скотоводства в рамках подпрограммы «Развитие мясного скотоводства» (приказ № 356, абз. четвертый подпункта «д(1)>> пункта 2 Правил № 1460, приказ Минсельхоза России от 11.02.2013 № 53, приложение № 4, п. 7 приложения № 7 к приказу);

- на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства в рамках подпрограммы «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» (приказ № 357, абзац третий подпункта «г» Правила № 1460).

В соответствии с пунктом 1.3 указанных Соглашений высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашений (имеет ссылку на приложение № 1 к Соглашениям, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных Псковской области.

Пунктами 2.2.1 Соглашений установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах,установленных в приложениях № 1 и № 2 Соглашений (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении № 2 - бюджетные средства Псковской области, т.е. расходные обязательства), в том числе на основании порядка предоставления средств субсидий.

Пункт 2.2.8 Соглашений предусматривает условие возврата остатков неиспользованных средств субсидий в федеральный бюджет по окончании финансового года.

Пунктом 3.4 Соглашений предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашений и Правил в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств Псковской области, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашениями, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашений устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Псковской области при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между объемами средств двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Псковской области, который областью при осуществлении фактических расходов был нарушен.

В связи с изложенным ссылка заявителя на соблюдение им уровней софинансирования, установленных распоряжениями Минсельхоза России от 29.01.2015 № 4-р и от 11.12.2015 № 132-р, является несостоятельной, поскольку такие уровни не были обоюдно соблюдены сторонами при заключении Соглашений о предоставлении субсидии.

Приведение заявителем в одностороннем порядке своих бюджетных обязательств при их исполнении к уровню софинансирования, установленному указанными распоряжениями, является формальным поводом к экономически необоснованному сокращению собственных расходных обязательств Псковской области в обход условий Правил и Соглашений и получению бюджетом Псковской области необоснованной экономической выгоды при одновременном полном расходовании средств федерального бюджета.

Как верно отметил суд, при соблюдении условий пропорции между средствами бюджетов разных уровней, в случае сокращения общего объема расходов (при уменьшении любой из долей бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета области, оно возникает также и в объеме средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная Соглашениями пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при осуществлении программных мероприятий.

Возникновение остатка средств (путем сокращения расходов) только в расходах области указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы областью в полном объеме (то есть с перерасходом), а средства области при этом незаконно сэкономлены в нарушение взятых на себя расходных обязательств под предлогом соблюдения уровней софинансирования, установленных Минсельхозом России, которые обоюдно не были приняты сторонами во внимание при заключении Соглашений.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и областного бюджетов, Псковская область не вправе в одностороннем порядке применять такие уровни софинансирования в обход условий Соглашений и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств областного бюджета.

Суд обоснованно согласился с выводами контрольного органа, указав, что орган внутреннего финансового контроля пришел к правомерным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Псковской области ГУ СХ и ГТН ПО Псковской области.

Суд указал, что сведения, подтверждающие выводы контрольного органа, содержатся в акте проверки и Уведомлении Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения, и подтверждены отчетами о расходовании средств бюджетов, направленными ГУ СХ и ГТН ПО Псковской области в Минсельхоз России. Сведения в таких отчетах Минсельхоз России не отрицает.

Суд также обоснованно согласился с доводом Минфина России о том, что субъект РФ оспаривает фактически свои же сведения в отчетах, оспаривая приказы Минфина России, которые были изданы на основании материалов проверки (сведений из отчетов) и сведений из них, отраженных в Уведомлении о применении бюджетных

мер принуждения.

В подтверждение своих выводов суд в решении привел сведения о расходах бюджетных средств за счет федерального и областного бюджетов, из которых видны обстоятельства нарушения условий софинансирования.

Суд пришел к выводу, что из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Псковской области следует, что ГУ СХ и ГТН ПО Псковской области в отсутствие экономических оснований сократил расходные обязательства за счет средств бюджета Псковской области и неосновательно получил экономию средств бюджета Псковской области за счет перерасхода средств федерального бюджета на общую сумму 31 969 722 рублей 82 копейки, предоставленных Псковской области как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств области, тем самым нарушило условия софинансирования, установленные Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации и Соглашениями о предоставлении субсидий.

При этом, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнив собственный закон об областном бюджете, Псковская область выявила снижение потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленных субсидий из федерального бюджета, которые исходя из указанных обстоятельств были получены в бюджет области в повышенном размере с нарушением бюджетного законодательства.

Апелляционный суд соглашается с позицией Минфина России, что при нарушении условий софинансирования расходных обязательств фактически происходит перекладывание принятых самостоятельно областью расходных обязательств на бюджет Российской Федерации в нарушение принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного статьей 31 БК РФ и принципа разграничения доходов и расходов бюджетов разных уровней, установленного статьей 30 БК РФ.

Доводы заявителя о несогласии с применяемой методикой в соответствии с приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н являются несостоятельными, так как указанная в приказе методика расчета сумм, использованных с нарушением условий софинансирования, основана на математических принципах расчета долей в общем объеме средств, применявшихся и ранее при распределении расходов бюджетов.

Впоследствии формула расчета размера нарушения при нарушении условий софинансирования введена в Правила № 999 постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519 (пункт 21 Изменений), пунктом 5 которого указанной формуле расчета придана обратная сила для применения контрольными органами при осуществлении контрольных мероприятий по субсидированию за 2015 - 2017 годы.

При этом ссылка заявителя на возврат в федеральный бюджет сумм, рассчитанных в соответствии с Правилами № 999 не имеет значения для настоящего дела, поскольку в соответствии с данными Правилами рассчитываются суммы возврата средств за недостижение показателей результативности предоставления субсидии (пункт 16) и нарушение графиков строительства (проектирования) (пункт 19), являющихся иными бюджетными нарушениями, которые заявителю не вменялись в связи с изданием оспариваемых приказов.

Достижение показателей результативности предоставления субсидии не оправдывает избыточный расход средств федерального бюджета при нарушении условий софинансирования расходных обязательств субъекта РФ.

С учетом изложенного апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Доводы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого решения, принятого с учетом рассмотренных возражений заявителя. В этой связи следует признать, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда города Москвы от 12.11.2018 по делу № А40-149323/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Б. Краснова

Судьи

ФИО1

ФИО2