Гражданский кодекс часть 1

от заинтересованного лица - Федеральной службы финансово-бюджетного надзора – ФИО2, доверенность № АС-08-30/2529 от 19.05.2014 г.; ФИО3, доверенность № АС-08-30/2710 от 28.05.2014 г.,

от третьего лица - Федерального казенного учреждения «Дирекция по строительству и реконструкции автомобильных дорог Черноморского побережья Федерального дорожного агентства» - ФИО4, доверенность № 69 от 27.06.2014 г.,

рассмотрев 19 августа 2014 г. в судебном заседании кассационную жалобу Федерального дорожного агентства (заявителя)

на решение от 24 января 2014 года

Арбитражного суда города Москвы

принятое судьей Сизовой О.В.,

на постановление от 18 апреля 2014 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

принятое судьями Пронниковой Е.В., Захаровым С.Л., Москвиной Л.А.

по делу № А40-158739/13-84-1397

по заявлению Федерального дорожного агентства (ОГРН.1047796331494)

к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (ОГРН.1047796357553)

об оспаривании ненормативного правового акта

третье лицо Федеральное казенное учреждение «Дирекция по строительству и реконструкции автомобильных дорог Черноморского побережья Федерального дорожного агентства» (ОГРН.1032311075620)

УСТАНОВИЛ:

Федеральное дорожное агентство (далее - заявитель, Росавтодор) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - заинтересованное лицо, Росфиннадзор) о признании незаконным представления от 07.08.2013 №43-01-05-1 23/2800.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 24 января 2014 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2014 года, в удовлетворении требований заявителя отказано.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суды первой и апелляционной инстанции исходили отсутствия нарушения оспариваемым ненормативным актом прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства и принятия уполномоченным лицом.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, заявитель обратился в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить ввиду нарушения судами норм материального и процессуального права.

В обоснование своей кассационной жалобы заявитель указывает, что подпункт «е» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 01 июня 2009 года №458 не применяется в целях бюджетной классификации расходов, выводы судов являются немотивированными, статья 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) являлась недействующей на момент вынесения представления.

Заинтересованное лицо представило отзыв на кассационную жалобу, составленные в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в котором возражало против доводов кассационной жалобы.

В судебном заседании кассационной инстанции представители заявителя и третьего лица доводы жалобы поддержали, просили решение и постановление отменить как необоснованные и незаконные.

Представители заинтересованного лица против удовлетворения кассационной жалобы возражали, просили оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на кассационную жалобу, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным ими по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и в возражениях на кассационную жалобу, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба – без удовлетворения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ходе проведенной Росфиннадзором проверки использования Федеральным казенным учреждением «Дирекция по строительству и реконструкции автомобильных дорог Черноморского побережья Федерального дорожного агентства» (третье лицо) средств федерального бюджета, выделенных на строительство объектов транспортной инфраструктуры в рамках Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 №991, за 2009-2012 годы и 5 месяцев 2013 года выявлено нецелевое использование бюджетных средств.

По результатам проведенной проверки Росфиннадзором вынесено представление от 07.08.2013 №43-01-05-24/2800, в соответствии с которым Росавтодору предлагается рассмотреть указанное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и по устранению причин, способствующих их совершению.

Считая указанное представление Росфиннадзора от 07.08.2013 №43-01-05-24/2800 незаконным, Росавтодор обратился с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, данные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Согласно статье 161 БК РФ, действие которой распространяется в том числе на органы государственной власти (государственные органы), бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. При этом заключение и оплата бюджетным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств, с учетом принятых и не неисполненных обязательств.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному применению не подлежат. Данное правило строго вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Из изложенного следует, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии не только с размером, но и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами перечисления средств.

В ходе проверки Росфиннадзором выявлено нарушение положений статей 38, 162 БК РФ, выразившееся в оплате услуг охранным организациям - УВО Минтранса России и ООО «ЧОО «Н-ДЖИ охрана» по дополнительной охране олимпийских объектов в 2011-2012 годах и истекшем периоде 2013 года в общей сумме 26.7 млн. руб. за счет средств федерального бюджета, выделенных на строительство олимпийских объектов транспортной инфраструктуры в рамках Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 №991.

ФКУ ДСД «Черноморье» по своей организационно-правовой форме и в соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса РФ является казенным учреждением, подведомственным Росавтодору. Обеспечение финансовой деятельности ФКУ ДСД «Черноморье» осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы.

Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что ФКУ ДСД «Черноморье» в адрес Росавтодора письмом от 15.09.2010 №4828 направлялся запрос по указанию источника финансирования проектных и строительно-монтажных работ по созданию систем безопасности на строящихся олимпийских объектах, в ответ на который Росавтодор письмом от 28.09.2010 №01-28/11091 пояснило, что «финансирование проектных и строительно-монтажных работ по оснащению строящихся олимпийских объектов транспортной инфраструктуры временными инженерно - техническими средствами (системами) охраны необходимо осуществить за счет резерва статей 8 «Временные здания и сооружения» и статьей 10 «Непредвиденные работы и затраты» сводных сметных расчетов строительства этих объектов».

Приказом ФСБ России от 27.08.2009 №417 «Об утверждении перечня олимпийских объектов, задания на проектирование которых подлежат согласованию с МВД России, МЧС России, ФСБ России и ФСО России, и Перечня олимпийских объектов (участков олимпийских объектов), а также групп олимпийских объектов, обеспечение безопасности которых требует установления особого режима их охраны» определено, что олимпийские объекты транспортной инфраструктуры, ответственным исполнителем по которым является Росавтодор, не требуют особого режима их охраны.

При этом согласно п.п.«е» п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 №458 «Об обеспечении безопасности олимпийских объектов, предусмотренных программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, в период их строительства» расходы по организации охраны олимпийских объектов, не вошедших в перечень особо охраняемых олимпийских объектов, осуществляются ответственными исполнителями Программы за счет собственных средств.

Суды первой и апелляционной инстанции, правильно применив положения указанного постановления в нормативном единстве с требованиями действующего бюджетного законодательства, указали, что бюджетные средства, выделенные на соответствующие цели, должны быть использованы по целевому назначению с учетом адресности и целевого характера бюджетных средств, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом бюджетные денежные средства выделены на соответствующие цели, а именно, на строительство объектов транспортной инфраструктуры в рамках Программы, по коду главного распорядителя средств федерального бюджета 108 «Федеральное дорожное агентство» разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 09 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)», целевой статье 1810398 «Реализация мероприятий по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года», виду расходов 411 «Бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности казенным учреждениям вне рамок государственного оборонного заказа». Согласно Постановлению Правительства РФ от 01.06.2009 №458 расходы по организации охраны олимпийских объектов, не вошедших в перечень особо охраняемых олимпийских объектов, осуществляются ответственными исполнителями Программы не за счет бюджетных средств, а за счет собственных средств.

Довод заявителя, что подпункт «е» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 01 июня 2009 года №458 не применяется в целях бюджетной классификации расходов, не принимается судом кассационной инстанции как основанный на ошибочном толковании норм бюджетного законодательства. При этом указание Росавтодора на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 19.09.2013 №02-05-10/38886 правомерно не принято судами первой и апелляционной инстанцией, поскольку в соответствии с текстом письма расходы на оказание услуг по охране подлежат отражению по виду расходов 411 в увязке с подстатьей 226 исключительно в случае их включения в сводный сметный расчет стоимости строительства в соответствии с Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи, как горноклиматического курорта.

С учетом изложенного, судами также дана надлежащая оценка представленному заинтересованным лицом судебному акту Хостинского районного суда города Сочи от 30.06.2011 по делу №2-1170/2011.

Из оспариваемого представления следует, что оно выдано в связи с нецелевым расходованием бюджетных денежных средств, что является нарушением положений ст.289 Бюджетного кодекса РФ, действующей на момент совершения дирекцией названного правонарушения.

Обязательное к рассмотрению представление вынесено на основании п.5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 №78 и п.123 Административного регламента, с указанием нормативного правового акта, действовавшего на момент совершения бюджетных правонарушений, положения которого нарушены.

При этом суд кассационной инстанции принимает во внимание, что, вопреки доводам кассационной жалобы, нарушенные положения бюджетного кодекса с момента их исключения в рамках статьи 289 БК РФ отражены в диспозиции статьи 306.4 БК РФ, что обеспечило непрерывность действия норм бюджетного законодательства в сфере целевого использования бюджетных средств.

При таких обстоятельствах судами первой и апелляционной инстанций сделан правильный вывод о законности оспариваемого представления.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы арбитражных судов о применении норм права соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения в суде первой и апелляционной инстанции, где им дана надлежащая оценка. Иная оценка установленных судами фактов процессуальным законом к компетенции суда кассационной инстанции не отнесена.

Суд кассационной инстанции считает, что доводы кассационной жалобы ошибочны и основаны на неправильном толковании норм законодательства, поэтому отклонены. При этом в кассационной жалобе не приведено доказательств, указывающих на несоответствие выводов судов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции не находит и безусловных оснований для отмены обжалуемых решения и постановления, так как не усматривает процессуальных нарушений при принятии названных судебных актов, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст.ст. 284, 286, п.1 ч.1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 24 января 2014 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2014 года по делу № А40-158739/13-84-1397 – оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий-судья

А.М.Кузнецов

судья

М.В.Борзыкин

судья

С.Н.Крекотнев