Гражданский кодекс часть 1

от заявителя по делу – общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения» – до и после перерыва: ФИО1 (генерального директора по решению от 11.05.2016), ФИО2 (представителя по доверенности от 29.03.2018);

от Федеральной службы по аккредитации – до и после перерыва: ФИО3 (представителя по доверенности от 12.07.2018);

рассмотрев 24.10.2018 (объявлялся перерыв 18.10.2018 – 24.10.2018) в судебном заседании кассационную жалобу Федеральной службы по аккредитации

на решение Арбитражного суда города Москвы

от 28.04.2018,

принятое судьей Папелишвили Г.Н.,

на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда

от 12.07.2018,

принятое судьями Чеботаревой И.А., Красновой Т.Б., Румянцевым П.В.,

по делу № А40-17601/2018

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения»

к Федеральной службе по аккредитации

об оспаривании приказа, бездействия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Экспертный центр вагоностроения» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной службе по аккредитации (далее также – Росаккредитация), в котором с учетом принятых судом уточнений просило признать незаконными приказ Росаккредитации от 28.12.2017 № 70-ПО «О приостановлении действия аккредитации» в части приостановления действия аккредитации общества (аттестат аккредитации № RA.RU.11АА89) во всей области аккредитации и в части необходимости установления для него сроков устранения выявленного несоответствия деятельности требованиям законодательства Российской Федерации; бездействие Росаккредитации, выразившееся в непринятии предусмотренного действующим законодательством решения по результатам проверки акта экспертизы по результатам выездной оценки соответствия органа по сертификации общества от 01.09.2016; обязать Росаккредитацию завершить процедуру подтверждения компетентности аккредитованного лица (государственная услуга от 24.05.2016 № 10408-ГУ) и принять соответствующее решение.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 28.04.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе Росаккредитация просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

До заседания в суд от общества поступил отзыв на кассационную жалобу.

Представитель Росаккредитации в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители общества возражали против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве, просили приобщить к материалам дела оригинал отзыва.

Оригинал отзыва приобщен к материалам дела.

Изучив материалы дела, выслушав представителей общества и Росаккредитации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в части ввиду следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 26.08.2015 Росаккредитация направила обществу письмо исх. № 30003/02-ВГ с уведомлением о внесении сведений об аккредитации общества в реестр аккредитованных лиц.

Общество направило в Росаккредитацию заявление о проведении процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица исх. № 136-16 от 20.05.2016 .

Экспертной группой 01.09.2016 на основании приказа Росаккредитации от 16.08.2016 № 8945 «О проведении процедуры подтверждения компетентности общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения» была проведена выездная проверка оценки соответствия, по итогам которой оформлен акт экспертизы от 01.09.2016.

Общество письмом исх. № 387-16 от 12.09.2016 выразило согласие с актом экспертизы, за исключением содержащихся в нем замечаний о несоответствии общества требованиям пунктов 9 и 10 Критериев аккредитации, установленных приказом Минэкономразвития от 30.05.2016 № 326, касающихся отсутствия опыта у работников общества как органа сертификации по подтверждению соответствия в области аккредитации не менее трех лет.

Письмом от 30.12.2016 № 43133/02-КС Росаккредитация уведомила общество о приостановлении процедуры подтверждения компетентности (государственная услуга № 10408-ГУ) в связи с тем, что по результатам проверки была установлена необоснованность выводов эксперта и необходимость выбора нового эксперта по аккредитации.

Общество 16.01.2017 направило Росаккредитации письмо исх. № 008-17 указав, что процедура приостановления государственной услуги на этапе проверки акта выездной экспертизы законодательством не предусмотрена.

Росаккредитация 30.01.2017 направила обществу письмо исх. № 1741/03-ДМ с приказом № П-277 «О проведении процедуры подтверждения компетентности общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения», уведомляющее о составе новой экспертной группы и сроках проведения процедуры подтверждения компетентности. При этом Росаккредитация письмом исх. № 13994/03-КС уведомила общество о допущенных экспертом грубых нарушениях при проведении выездной проверки 01.09.2016.

Общество 29.06.2017 в письме № 141-17 повторно изложило свою позицию с оценкой действий Росаккредитации при осуществлении проверки акта выездной экспертизы в рамках государственной услуги по подтверждению компетентности.

Общество 07.07.2017 получено приглашение от Росаккредитации исх. № 17813/03-КС на прием к заместителю руководителя Росаккредитации в период с 10.07.2017 по 14.07.2017.

В рамках встречи на личном приеме 12.07.2017 у заместителя Росаккредитации представителю общества была сообщена информация о причинах выбора нового состава экспертной группы; обществом даны пояснения о несогласии с данной позицией.

Общество 18.10.2017 получено предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований от Росаккредитации от 06.10.2017 исх. № 121-сПрс с предостережением о недопустимости отказа или уклонения от прохождения процедуры подтверждения компетентности.

Общество 27.10.2017 направило в Росаккредитацию письмо исх. № 217-17 с возражениями относительно этого предостережения с повторным уведомлением о том, что общество прошло проверку в установленном порядке, по результатам которой был оформлен и передан Росаккредитации соответствующий акт.

Действие аккредитации общества как органа по сертификации было приостановлено 28.12.2017, о чем общество узнало из реестра органов по сертификации, размещенном на сайте Росаккредитации.

Общество 23.01.2018 получило от Росаккредитации уведомление от 28.12.2017 № 36048/04-АС, из которого следует, что действие аккредитации общества приостановлено на основании приказа от 28.12.2017 № 70-ПО «О приостановлении действия аккредитации» во всей области аккредитации сроком до 27.03.2018 в связи с неисполнением требований пункта 1, пункта 2 части 1 и части 5 статьи 24 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (далее – Закон об аккредитации, Закон). Росаккредитация потребовала от общества в срок до 01.02.2018 представить заявление о проведении процедуры подтверждения процедуры компетентности аккредитованного лица и в дальнейшем обеспечить прохождение процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, включая документарную и выездную оценку соответствия критериям аккредитации. При этом Росаккредитация предупредила, что намерена прекратить действие аккредитации общества в соответствии с требованиями пункта 5 части 1 и части 5 статьи 22 Закона об аккредитации.

Не согласившись с Росаккредитацией, общество оспорило в судебном порядке данный приказ в части приостановления действия аккредитации общества во всей области аккредитации, в части необходимости установления для него сроков устранения выявленного несоответствия деятельности требованиям законодательства Российской Федерации, а также бездействие Росаккредитации, выразившееся, по мнению общества, в непринятии предусмотренного действующим законодательством решения по результатам проверки акта экспертизы по результатам выездной оценки соответствия органа по сертификации общества от 01.09.2016.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, и, оставляя решение суда без изменения, апелляционный суд, указали, что порядок
проведения повторной выездной проверки на стадии проверки акта не предусмотрен, какие-либо доказательства отказа или уклонения общества от прохождения процедуры подтверждения компетентности отсутствуют, оснований для приостановления действия аккредитации не имелось, на дату подачи заявления обществом в суд первой инстанции срок оказания государственной услуги по заявлению общества от 20.05.2016 превышен более чем на полтора года, приостановление действия аккредитации обусловлено законом направлением перечня несоответствий критериям аккредитации с указанием срока их устранения аккредитованному лицу, указанный перечень обществу не направлялся, Росаккредитацией не было принято ни одного из установленных действующим законодательством решений по вопросу о подтверждении компетенции общества как аккредитованного лица.

При рассмотрении кассационной жалобы Росаккредитации суд округа исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24 Закона об аккредитации аккредитованное лицо обязано проходить процедуру подтверждения компетентности в течение первого года со дня аккредитации.

Согласно части 19 статьи 24 Закона национальный орган по аккредитации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, проводит проверку акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, по результатам которой принимает решение:

1) о подтверждении компетентности аккредитованного лица и внесении соответствующих сведений в реестр аккредитованных лиц в случае установления соответствия аккредитованного лица критериям аккредитации;

2) о приостановлении действия аккредитации в отношении всей области аккредитации или определенной части области аккредитации и направлении перечня несоответствий критериям аккредитации с указанием срока их устранения аккредитованному лицу в случае, если факт устранения выявленных несоответствий аккредитованного лица критериям аккредитации может быть установлен только при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц в форме выездной проверки;

3) о направлении перечня несоответствий аккредитованного лица критериям аккредитации с указанием срока их устранения аккредитованному лицу в случае, если факт устранения выявленных несоответствий аккредитованного лица критериям аккредитации может быть установлен при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц в форме документарной проверки.

Тем самым положения части 19 статьи 24 Закона предусматривают принятие Росаккредитацией одного из трех указанных решений в зависимости от того, установлено по результатам проверки акта экспертизы соответствие аккредитованного лица критериям аккредитации (подтверждение компетенции) либо установлено его несоответствие таким критериям.

Между тем согласно пункту 5 части 5 статьи 8 Закона должностные лица национального органа по аккредитации при проведении мероприятий по оценке соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, мероприятий по федеральному государственному контролю за деятельностью аккредитованных лиц вправе требовать от членов экспертной группы, проводящих выездную экспертизу соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, соблюдения положений программы выездной оценки.

Согласно части 4 статьи 13 Закона в случае, если в результате нарушения экспертом по аккредитации требований Закона и (или) законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, или отказа эксперта по аккредитации от проведения экспертизы представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений, выездной экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, или при наступлении обстоятельств, исключающих возможность проведения экспертом по аккредитации указанных экспертиз (смерть эксперта по аккредитации, его временная нетрудоспособность, исполнение экспертом по аккредитации государственных или общественных обязанностей в соответствии с федеральными законами и подобные обстоятельства), государственная услуга не может быть предоставлена, заявителю, аккредитованному лицу не требуется повторно обращаться с заявлением о предоставлении государственной услуги.

Согласно части 20 статьи 24 Закона сроки и предмет проверки, основания для несогласия национального органа по аккредитации с выводами, содержащимися в акте экспертизы, а также порядок принятия решений по результатам такой проверки и порядок их оспаривания, предусматриваются порядком проведения национальным органом по аккредитации проверки акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Согласно пункту 14 Порядка проведения проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 23.05.2014 № 293, проверка акта экспертизы осуществляется на предмет: а) соблюдения установленной формы акта экспертизы и перечня сведений, которые должны в нем содержаться; б) проведения экспертной группой в полном объеме работ в соответствии с утвержденным Федеральной службой по аккредитации перечнем работ по проведению выездной экспертизы соответствия аккредитованного лица критериям аккредитации; в) обоснованности (необоснованности) содержащихся в акте экспертизы выводов о соответствии (несоответствии) аккредитованного лица критериям аккредитации с учетом результатов экспертизы и выявленных нарушений (при их наличии).

Согласно пункту 16 данного Порядка основанием для несогласия Федеральной службы по аккредитации с выводами, содержащимися в акте экспертизы, является подтвержденная по результатам заседания комиссии необоснованность содержащегося в акте экспертизы вывода о соответствии (несоответствии) аккредитованного лица критериям аккредитации с учетом результатов выездной экспертизы и выявленных нарушений (при их наличии).

Из этих положений следует, что Росаккредитация вправе не согласиться с выводами, содержащимися в акте экспертизы, не принять такой акт в качестве документа, подтверждающего соответствие либо несоответствие аккредитованного лица критериям аккредитации.

В данном случае, как установили суды, Росаккредитация сообщила обществу о допущенных экспертом грубых нарушениях при проведении выездной проверки 01.09.2016. При этом из судебных актов не следует, что общество оспаривало факт совершения экспертом таких нарушений, направляло Росаккредитации какие-либо возражения по данному поводу.

При таких обстоятельствах названный акт экспертизы от 01.09.2016 не мог ни подтверждать, ни опровергать соответствие общества критериям аккредитации, в связи с чем Росаккредитация не имела оснований для направления обществу в соответствии с частью 19 статьи 24 Закона перечня несоответствий критериям аккредитации, приостановления действия аккредитации, равно как и для вывода о соответствии общества критериям аккредитации.

При этом часть 19 статьи 24 Закона не содержит указаний о том, какое решение должно быть принято в случае непринятия национальным органом по аккредитации результатов экспертизы по результатам проверки акта экспертизы и, соответственно, при отсутствии подтверждения соответствия либо несоответствия аккредитованного лица критериям аккредитации.

В связи с этим нельзя согласиться с указанием судов первой и апелляционной инстанций о незаконности бездействия Росаккредитации, выразившегося в непринятии предусмотренного действующим законодательством решения по результатам проверки акта экспертизы по результатам выездной оценки соответствия органа по сертификации общества от 01.09.2016. По сути, вывод судов о бездействии Росаккредитации, его незаконности не согласуется с положениями законодательства об аккредитации в национальной системе аккредитации, предусматривающими полномочия Росаккредитации на проверку акта экспертизы оценки соответствия аккредитованного лица критериям аккредитации, несогласие с содержащимися в нем выводами, непринятие такого акта.

Согласно части 1 статьи 23 Закона об аккредитации действие аккредитации приостанавливается национальным органом по аккредитации в отношении всей области аккредитации или ее части в случае:

1) если в результате проведения федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованного лица выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц и это несоответствие может повлечь за собой угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или повлекло причинение такого вреда либо это несоответствие вводит в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

2) неоднократного в течение одного года непредставления в национальный орган по аккредитации в установленный срок сведений о результатах своей деятельности или неоднократного в течение одного года представления недостоверных сведений о результатах своей деятельности;

3) отказа или уклонения от прохождения процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, а также несоответствия аккредитованного лица критериям аккредитации, которое выявлено по результатам процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица и факт устранения которого может быть установлен национальным органом по аккредитации только при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованного лица в форме выездной проверки;

4) неполучения национальным органом по аккредитации в установленный срок отчета аккредитованного лица об устранении выявленных в ходе процедуры подтверждения компетентности несоответствий критериям аккредитации в соответствии с пунктом 3 части 19 статьи 24 Закона;

5) неустранения аккредитованным лицом несоответствий критериям аккредитации, выявленных по результатам проверки предоставленного в соответствии с пунктом 3 части 19 статьи 24 Закона отчета аккредитованного лица;

6) неисполнения в установленный срок аккредитованным лицом предписания национального органа по аккредитации об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, выданного в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 27 Закона;

7) предусмотренном частью 6 статьи 27 Закона.

Согласно части 6 статьи 27 Закона в случае, если провести выездную проверку оказалось невозможным в связи с отсутствием аккредитованного лица, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица аккредитованного лица, либо в связи с фактическим неосуществлением аккредитованным лицом деятельности, либо в связи с иными действиями (бездействием) аккредитованного лица, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица аккредитованного лица, повлекшими невозможность проведения указанной проверки, должностное лицо национального органа по аккредитации составляет акт о невозможности проведения выездной проверки с указанием причин невозможности ее проведения и (или) завершения. По результатам рассмотрения указанного акта национальный орган по аккредитации принимает решение о приостановлении проведения проверки и приостанавливает действие аккредитации аккредитованного лица во всей области аккредитации.

В данном случае таких оснований для приостановления действия аккредитации общества, как следует из обжалуемых судебных актов, выявлено не было.

При этом, как установили суды первой и апелляционной инстанций, какие-либо доказательства отказа или уклонения общества от прохождения процедуры подтверждения компетентности отсутствуют.

В связи с изложенным удовлетворение судами требования общества о признании незаконным приказа Росаккредитации от 28.12.2017 № 70-ПО «О приостановлении действия аккредитации» во всей области аккредитации и в части устранения сроков выявленного несоответствия, вопреки доводам кассационной жалобы Росаккредитации, является обоснованным.

При этом, как правомерно отметили суды, действующее законодательство, в том числе Административный регламент по предоставлению Федеральной службой по аккредитации государственной услуги по аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, расширению, сокращению области аккредитации, подтверждению компетентности аккредитованных лиц, выдаче аттестата аккредитации, выдаче дубликата аттестата аккредитации, прекращению аккредитации, внесению изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, предоставлению сведений из реестра аккредитованных лиц, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 01.04.2015 № 194, не предусматривает процедуру, порядок, в том числе сроки повторной проверки аккредитованного лица в случае наличия в акте экспертизы необоснованных выводов, требования к такой процедуре.

Как правомерно указано судами, срок предоставления государственной услуги, который устанавливается согласно пункту 144 Административного регламента (в редакции, действовавшей до 03.04.2017) составляет 65 рабочих дней со дня приема заявления до дня принятия решения в соответствии с частью 19 статьи 24 Закона об аккредитации. Одновременно с этим приостановление государственной услуги при проведении проверки акта экспертизы не предусматривается.

Таким образом, как указали суды, на дату подачи заявления обществом в суд срок оказания государственной услуги превышен более чем на полтора года.

При этом, вопреки доводам Росаккредитации, права и законные интересы общества в данном случае нарушаются, поскольку приведенные обстоятельства свидетельствуют о продолжающейся в течение длительного периода времени неопределенности в разрешении вопроса о действии аккредитации общества, непосредственно влияющего на реализацию обществом права осуществлять соответствующую деятельность.

Что касается неоднократных ссылок Росаккредитации на пробелы в правовом регулировании (отношений, возникающих в случае несогласия национального органа по аккредитации с выводами, содержащимися в акте экспертизы оценки соответствия аккредитованного лица критериям аккредитации), то они не могут быть приняты как состоятельные, поскольку подобное обстоятельство само по себе не должно препятствовать субъекту в реализации прав и законных интересов, связанных с осуществлением предусмотренной законом деятельности в качестве аккредитованного лица.

При этом также суд округа принимает во внимание, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24 Закона об аккредитации аккредитованное лицо обязано проходить процедуру подтверждения компетентности не только в течение первого года со дня аккредитации, но и не реже чем один раз в два года начиная со дня прохождения предыдущей процедуры подтверждения компетентности, а также каждые пять лет со дня аккредитации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 28.04.2018 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 по делу № А40-17601/2018 отменить в части удовлетворения требования общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения» о признании незаконным бездействия Федеральной службы аккредитации, выражающегося в непринятии предусмотренного действующим законодательством решения по результатам проверки акта экспертизы по результатам выездной оценки соответствия органа по сертификации общества с ограниченной ответственностью «Экспертный Центр вагоностроения» от 01.09.2016.

В удовлетворении данного требования отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда города Москвы от 28.04.2018 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.07.2018 по делу № А40-17601/2018 оставить без изменения.

Председательствующий судья Шевченко Е.Е.

Судья Кузнецов В.В.

Судья Латыпова Р.Р.