Гражданский кодекс часть 1

ООО «Горно-рудная компания Олимп» (далее - общество, недропользователь) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Роснедрам (далее - агентство) о признании незаконным приказа от 30.05.2018 № 209 «О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии УДЭ 000630 БР» (далее - Приказ № 209).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Росприроднадзора по Республике Бурятия и Департамент по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 22.01.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2019 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал на то, что судами не дана должная оценка доводам уполномоченного органа о том, что многократное (повторяющееся) непредставление годовой государственной статистической отчетности свидетельствует о систематическом характере нарушений, а также о том, что обществом не подготовлен технический проект разработки месторождения, о неправомерности вывода общества об устранении нарушений.

Суд кассационной инстанции также указал на необходимость рассмотрения вопроса о применении судами статьи 27 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) и неверном истолковании части 2 статьи 20 Закона о недрах в части оценки возможности государственного органа досрочно прекратить право пользования недрами.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.01.2020 № 305-ЭС19-25203 отказано обществу в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Москвы от 06.02.2020 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2020 года решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, ООО «Горно-рудная компания Олимп» обратилось с кассационной жалобой, в которой просит постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебный акт незаконным и необоснованным, как принятый с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заявителя поддержали доводы кассационной жалобы.

Представители заинтересованного лица возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, общество владело лицензией на пользование недрами УДЭ 00630 БР с целевым назначением и видами работ - разведка и добыча рудного золота на Зэгэнгольском проявлении, расположенном в Окинском районе Республики Бурятия. Срок окончания действия лицензии - 01.01.2026.

В агентство поступило письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 21.10.2016 № ВС-02-02-30/21721 с приложением копии акта проверки от 29.06.2016 № НЗВАТ-117 и предписания от 29.06.2016 № НЗВАТ-117/1 для рассмотрения на заседании Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами (далее - Комиссия).

На заседании Комиссии (протокол от 08.12.2016 № 238) рассмотрены материалы проверки и установлены следующие нарушения договора платного временного пользования:

- нарушение пункта 6 раздела 1 дополнительного соглашения к лицензии, согласно которому недропользователем не обеспечена подготовка технического проекта с разделами о ликвидации/консервации горных выработок, рекультивации земель в срок до 4 квартала 2013 года;

- нарушение пункта 1.6 договора платного временного пользования участком недр, в соответствии с которым недропользователем не обеспечено представление в установленном порядке распорядителю недр государственной статистической отчетности по форме 2-гр за 2015 год;

- нарушение подпункта 1 пункта 1.7 договора платного временного пользования участком недр, в соответствии с которым недропользователем не обеспечено представление в установленном порядке распорядителю недр годовой государственной статистической отчетности по форме 5-гр и 2-лс за период с 2013 по 2015 гг., по форме 7-гр за 2015 год;

- нарушение пункта 1.6 договора платного временного пользования участком недр, в соответствии с которым недропользователем не обеспечена уплата регулярных платежей за пользование недрами в установленном порядке за 2013-2015 гг.

Из представленной телеграммы агентства от 06.12.2016 № Т-160, направленной в адрес общества, следует, что недропользователю предложено предоставить письменные пояснения по каждому факту нарушения и документы, подтверждающие устранение данных нарушений. Недропользователь на заседание Комиссии не явился, документы не предоставил.

По результатам рассмотрения сведений, предоставленных агентству, Комиссией принято решение о выдаче обществу уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии УДЭ 00630 БР в случае неустранения допущенных нарушений (протокол заседания Комиссии от 08.12.2016 № 238).

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) агентством в адрес общества направлено уведомление от 20.01.2017 № ЕК-04-31/616 о допущенных обществом нарушениях условий пользования недрами по лицензии УДЭ 00630 БР и возможном досрочном прекращении права пользования недрами по истечении 12 месяцев, если выявленные нарушения не будут устранены (далее - уведомление).

Уведомление обществом не получено по причине отсутствия адресата по указанному адресу. По истечении срока, установленного в уведомлении, Управлением Росприроднадзора по Республике Бурятия проведена внеплановая документарная проверка по выполнению обществом уведомления.

По результатам повторной проверки Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия подготовлен акт проверки от 20.03.2018 № Н-019-в, в котором установлено, что нарушения, содержащиеся в уведомлении агентства, не устранены. Установлено, что обществом не обеспечено представление в установленном порядке годовой государственной статистической отчетности по форме 2-гр, 7-гр, 2-лс, 5-гр за 2015 - 2017 гг., не представлен технический проект отработки месторождения. В акте указано, что обществом не выполняются требования пунктов 1.5, 1.6, 1.7 договора платного временного пользования участком недр лицензии УДЭ 00630 БР со ссылкой на нарушение обществом пункта 10 статьи 22 Закона о недрах.

В адрес агентства направлено письмо от 10.04.2018 № ВС-02-02-30/6975 с приложением акта проверки.

Также при проведении повторного рассмотрения вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами обществом на Комиссии агентства в адрес общества направлена телеграмма от 20.04.2018 № Т-40 с предложением по представлению письменных пояснений по факту нарушений и доказательств устранения выявленных нарушений.

Комиссией принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами обществом по лицензии УДЭ 00630 БР в соответствии с пунктами 3 и 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, оформленное протоколом заседания Комиссии от 03.05.2018 № СА-04-56/7-Д.

На основании указанного решения Комиссии агентством издан Приказ № 209.

Признавая оспариваемый ненормативный акт недействительным, суд первой инстанции указал на допущенные агентством нарушения: оспариваемый Приказ № 209 противоречит акту Росприроднадзора, протоколу и постановлению Росприроднадзора о назначении административного наказания, которыми не установлено систематических нарушений пользователем недр установленных норм и правил, а установлен факт нарушения условий лицензии; общество фактически не получало уведомление от 20.01.2017 № ЕК-04-31/616; объем проверок Росприроднадзора ограничивался установлением соблюдения стандартов технологии ведения работ, связанных с недрами; обязанность предоставления отчетности по форме 2-гр, по форме 5-гр, по форме 7-гр не предусмотрена законодательством о недрах, а предусмотрена иным законодательством, не относящимся к законодательству о недрах.

Также суд первой инстанции указал, что ссылка агентства на нарушение обществом статьи 27 Закона о недрах является несостоятельной, поскольку на дату установления нарушения (2012-2015 годы) указанная норма закона еще не действовала, поскольку принята позднее.

Суд первой инстанции также указал, что Приказ № 209 обществу не направлялся.

При этом в связи с оспариванием Приказа № 209 любые изменения к оспариваемому приказу, которые возникли или могут возникнуть в будущем, также являются незаконными. Кроме того, агентством не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что при вынесении Приказа № 209 руководитель агентства допустил какую-то ошибку, а не выразил собственную волю, при этом, изменение оснований вынесенного приказа о досрочном прекращении права пользования недрами ни Законом о недрах, ни Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, утвержденным приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315 (далее - Административный регламент), а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оснований для признания оспариваемого Приказа № 209 и удовлетворения заявленных обществом требований не имеется, руководствуясь следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона о недрах, предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Согласно части 3 статьи 11 Закона о недрах, лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Кроме того, выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами является обязанностью пользователей недр в соответствии с пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах.

Условия пользования недрами обществом установлены договором платного временного пользования участком недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, являющимся приложением № 3 к лицензии УДЭ 00630 БР, а также дополнительным соглашением № 1, являющимся приложением № 7 к лицензии УДЭ 00630 БР.

Основания прекращения права пользования недрами предусмотрены статьей 20 Закона о недрах. В части 1 статьи 20 Закона о недрах перечислены основания, влекущие безусловное прекращение права пользования недрами. В свою очередь, в части 2 статьи 20 Закона о недрах приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Такое разделение оснований досрочного прекращения связано с тем, что определенные обстоятельства, с которыми законодатель связывает безусловное прекращение права пользования недрами, являются наиболее существенными и их возникновение свидетельствует о нарушении базовых принципов законодательства о недрах, в том числе рационального и эффективного пользования недрами (статья 23 Закона о недрах).

При этом за нарушение лицензионных условий, предусмотренных как в части 1, так и в части 2 статьи 20 Закона о недрах, наступают одни и те же последствия - право пользования недрами подлежит прекращению.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 20 Закона о недрах, право пользования недрами может быть досрочно прекращено в случае систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами.

В соответствии со статьей 27 Закона о недрах, под геологической информацией о недрах понимается информация о геологическом строении недр, о находящихся в них полезных ископаемых (в том числе о специфических минеральных ресурсах, подземных водах), об условиях их разработки, иных качествах и особенностях недр (в том числе о подземных полостях естественного или искусственного (техногенного) происхождения), данные наблюдений, полученные при осуществлении предусмотренных настоящим Законом видов пользования недрами при осуществлении видов деятельности, связанных с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, и представленные на бумажном или электронном носителе либо на иных материальных носителях (в образцах горных пород, керна, пластовых жидкостей, флюидов и на иных материальных носителях первичной геологической информации о недрах).

В силу пунктов 4, 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах, предоставление геологической информации о недрах, а также достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставленных в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды является обязанностью пользователя недр.

В соответствии с Перечнем первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, представляемых пользователем недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, утвержденным приказом Минприроды России от 24.10.2016 № 555, геологическая отчетность пользователей недр, осуществляющих геологическое изучение недр, и государственная отчетность пользователей недр, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, относится к геологической информации о недрах.

В соответствии с абзацем 9 статьи 27 Закона о недрах, первичная геологическая информация о недрах и интерпретированная геологическая информация о недрах, полученные пользователем недр, подлежат представлению пользователем недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды.

Согласно пункту 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, а также при непредставлении пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, непредставления или нарушения сроков представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 Закона о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации.

Общество, получая право пользования недрами по лицензии УДЭ 00630 БР, согласилось с условием о досрочном прекращении права пользования в случае нарушения установленных правил пользования недрами.

Порядок принятия агентством решений о досрочном прекращении права пользования участками недр установлен Административным регламентом.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 95 Административного регламента, одним из оснований для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению принятия решений о досрочном прекращении права пользования участками недр являются представления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Согласно пункту 104 Административного регламента, должностное лицо структурного подразделения Роснедра, ответственное за лицензирование, в течение 7 рабочих дней формирует комплект имеющихся документов и осуществляет рассмотрение данных документов на предмет наличия оснований для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами, предусмотренных статьей 20 Закона о недрах.

Пунктом 105 Административного регламента предусмотрено, что при наличии оснований для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами, предусмотренных статьей 20 Закона о недрах, должностное лицо структурного подразделения Роснедр, ответственное за лицензирование, в течение 7 дней направляет комплект документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами.

В соответствии с вышеуказанными пунктами Административного регламента, структурное подразделение Федерального агентства по недропользованию рассмотрело поступившие материалы контрольно-надзорного органа на предмет наличия оснований для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами и направило комплект документов в Комиссию.

При этом принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами отнесено к компетенции специально созданной Комиссии, в состав которой включаются представители различных ведомств со специальными знаниями в соответствующих областях.

Согласно пункту 106 Административного регламента, в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, в соответствии с приказом Роснедр образуется постоянно действующий совещательный орган - Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами.

Апелляционным судом установлено, что на заседании Комиссии рассмотрены материалы проверки и установлены следующие нарушения договора платного временного пользования:

- нарушение пункта 1.5 договора платного временного пользования участком недр (в редакции дополнительного соглашения), в соответствии с которым недропользователь обязуется обеспечить подготовку технического проекта с разделами о ликвидации/консервации горных выработок, рекультивации земель в срок до 4 квартала 2013 года;

- нарушение пункта 1.6 договора платного временного пользования, в соответствии с которым недропользователем не обеспечено представление в установленном порядке распорядителю недр годовой государственной статистической отчетности по форме 2-гр за 2015 год;

- нарушение подпункта 1 пункта 1.7 договора платного временного пользования, в соответствии с которым недропользователем не обеспечено представление в установленном порядке распорядителю недр годовой государственного статистической отчетности по форме 5-гр и 2-гр за период с 2013 по 2015 годы, по форме 7-гр за 2015 год;

- нарушение пункта 2.2 договора временного платного пользования, в соответствии с которым недропользователем не обеспечена уплата регулярных платежей за пользование недрами в установленном порядке за 2013-2015 годы.

По результатам повторной проверки Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия подготовлен акт проверки от 20.03.2018 № Н-019-в, в котором установлено, что нарушения, содержащиеся в уведомлении агентства, не устранены. В адрес агентства направлено письмо от 10.04.2018 № ВС-02-02-30/6975 с приложением акта проверки.

На заседании Комиссии по повторному рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр рассмотрены материалы по лицензии УДЭ 00630 БР, учтено неустранение нарушений условий пользования недрами, выявленных ранее, а также невыполнение обществом требований об устранении нарушений, содержащихся в уведомлении. Как следствие, Комиссией принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами обществом по лицензии УДЭ 00630 БР, в соответствии с пунктами 3 и 8 части 2 статьи 20 Закона о недрах, оформленное протоколом заседания Комиссии от 03.05.2018 № СА-04-56/7-Д.

На основании указанного решения Комиссии агентством издан оспариваемый Приказ № 209.

Позднее агентством выявлена техническая ошибка, допущенная при оформлении Приказа № 209, выразившаяся в его несоответствии протоколу заседания Комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр от 03.05.2018 № СА-04-56/7-Д.

По результатам проверки агентством принято решение об исправлении технической ошибки посредством вынесения приказа от 07.05.2019 № 171 «О внесении изменений в приказ Федерального агентства по недропользованию от 30.05.2018 № 209 «О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии УДЭ 00630 БР» (далее - Приказ № 171).

Суд апелляционной инстанции отметил, что в материалах дела имеется копия Приказа № 171.

Таким образом, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что указанные изменения внесены агентством именно в целях исправления технической ошибки, допущенной при оформлении Приказа № 209, и приведения его в соответствие с протоколом заседания Комиссии.

Как обоснованно заключил суд апелляционной инстанции, при вынесении Приказа № 209 с учетом Приказа № 171, агентство правомерно исходило из допущенных обществом нарушений, зафиксированных в протоколе Комиссии и неустранения выявленных нарушений пользователем недр.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции и об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения принятого по настоящему делу постановления апелляционного суда.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2020 года по делу № А40-201511/18 оставить без изменения, кассационную жалобу ООО «Горно-рудная компания Олимп» - без удовлетворения.

Председательствующий-судья В.В. Кузнецов

Судьи И.Ю. Григорьева

Е.Е. Шевченко