Гражданский кодекс часть 1

от заинтересованного лица: Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу – ФИО1, представитель по доверенности от 4 декабря 2020 года;

рассмотрев 08 июня 2021 года в судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу

на решение от 24 декабря 2020 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 10 марта 2021 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

по делу № А40-202054/20,

по заявлению Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области

к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу

о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 24 декабря 2020 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2021 года, удовлетворено заявление Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее – Департамент, заявитель) о признании незаконным предписания Управления Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу (далее – Управление, Управление Минкультуры России по ЦФО) от 24 сентября 2020 года № 42-П «Об устранении нарушений, выявленных в результате проведения внеплановой документарной проверки в отношении департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области».

Не согласившись с выводами судов, Управление обратилось в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты первой и апелляционной инстанции как принятые с нарушением норм права. Судами не принято во внимание то обстоятельство, что Управлением проверка проведена в рамках государственного контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления переданных Департаменту полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не является предметом предпринимательской и иной экономической деятельности. Соответственно оспариваемое предписание Управления не затрагивает права и законные интересы Департамента как заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, административное исковое заявление Департамента не подлежало рассмотрению Арбитражным судом города Москвы. Заявленное ходатайство о прекращении производства в связи с тем, что административный иск Департамента не подлежит рассмотрению Арбитражным судом города Москвы, необоснованно отклонено. Судами проигнорированы нормы статей 1,20, 22 КАС РФ. При разрешении спора неправильно применены нормы материального права, а именно нормы Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», что привело к принятию неправильного решения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Кассационная жалоба рассмотрена в порядке статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежаще.

Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

В силу части 1 статьи 133 АПК РФ задачами подготовки дела к судебному разбирательству являются определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела; разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса; оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств; примирение сторон.

Указанные требования судами не выполнены.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По правилам части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

Системное толкование указанных норм свидетельствует о том, что законность ненормативного акта в судебном порядке может быть проверена по заявлению лица, чьи права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены.

Прежде всего, при проверке законности предписания судам необходимо было установить нарушение прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены.

Между тем, ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции не установлено нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводам Министерства культуры о том, что Управлением проверка проведена в рамках государственного контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления переданных Департаменту полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, которая не является предметом предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка не дана.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 20 февраля 2019 года № Пр-240 и Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2019 года № ТГ-П44-1452 Министерству культуры Российской Федерации поручено обеспечить проведение проверки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. При необходимости изъять такие полномочия у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании распоряжения Управления от 18 октября 2019 года № 165-Р в период с 12 ноября 2019 года по 09 декабря 2019 года должностными лицами Управления проведена внеплановая выездная и документарная проверка в отношении Департамента.

По результатам указанной проверки выявлены нарушения требований действующего законодательства Российской Федерации, составлен акт внеплановой выездной и документарной проверки от 09 декабря 2019 года № 138, выдано предписание от 09 декабря 2019 года № 96-П.

На основании распоряжения Управления от 13 мая 2020 года № 89-Р в период с 19 мая 2020 года по 08 июня 2020 года должностными лицами Управления проведена внеплановая документарная проверка в отношении Департамента, в ходе которой установлено неисполнение Департаментом ранее выданного предписания от 09 декабря 2019 года № 96-П. По результатам проверки составлен акт внеплановой документарной проверки от 08 июня 2020 года № 58, выдано предписание от 08 июня 2020 года № 31-П.

В связи с истечением срока исполнения пунктов предписания об устранении выявленных нарушений от 08 июня 2020 года № 31-П, на основании распоряжения Управления от 16 сентября 2020 № 124-Р должностными лицами Управления проведена внеплановая документарная проверка в отношении Департамента, в ходе которой также установлено неисполнение Департаментом ранее выданного предписания от 08 июня 2020 года № 31-П. По результатам указанной проверки составлен акт внеплановой документарной проверки от 24 сентября 2020 года № 79, выдано предписание от 24 сентября 2020 года № 42-П. В силу которого Департаменту предписаноустранить выявленные нарушения требований Федерального закона N 73-ФЗ в отношении объектов культурного наследия федерального значения "Тюремная церковь Сергия Радонежского" (<...>), "Дом Петеревского", конец XVII - начало XVIII вв. (<...>),"Здание б. Конюшенного двора", XVII в., Ярославская обл., г. Ростов, Каменный мост, 1, выявленного объекта культурного наследия "Церковь Введения", входящего в "Ансамбль Федоровского монастыря", XVI-XVIII вв. (<...>), выявленного объекта культурного наследия "Церковь Введения", входящего в "Ансамбль Федоровского монастыря", XVI-XVIII вв. (<...>), объектов археологического наследия федерального значения "Культурный слой города, XI-XVIIвв. н.э." (Ярославская область, г. Ростов, центр города) и "Городские вапы, построенные в 1629-1631 гг." (Ярославская область, г. Ростов, центр города). Также Департаменту предписано исполнить требование подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ в части принятия мер реагирования, т.е. привлечь к административной ответственности правообладателей объектов культурного наследия.

Согласно пункту 3 статьи. 9.1 Федерального закона № 73-ФЗ Департамент наделен полномочиями по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Статьей 11 Федерального закона № 73-ФЗ установлено, что под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного приказом Минкультуры России от 01 августа 2018 года № 1357 (далее – Административный регламент № 1357), в случае выявления в результате проведенных мероприятий по систематическому наблюдению нарушений обязательных требований в случае выявления достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, предусмотрено принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном Российской Федерации об административных правонарушениях.

Также подпунктом 3 пункта 143 Административного регламента № 1357 установлено, что в случае выявления в результате проведенных мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия нарушений обязательных требований в случае выявления достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, предусмотрено принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 17 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов, рассматриваются судами общей юрисдикции.

В силу части 2 статьи 1 КАС РФ, суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с пунктом 6.1.3 Положения о территориальном органе Минкультуры России, утвержденным приказом Министерства культуры Российской Федерации от 07 февраля 2019 года № 121, Управление осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия (далее – переданные полномочия) с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Реализация полномочий Управления по осуществлению контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных Российской Федерацией полномочий в отношении объектов культурного наследия, не направлена на получения какой-либо прибыли от использования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Заявленное в суде первой инстанции ходатайство о прекращении производства по делу отклонено судом первой инстанции без нормативно – правового обоснования, анализ вышеприведенных норм права не приведен, что также не соответствует требованиям статьи 170 АПК РФ.

Признавая незаконным оспариваемое предписание в части пунктов 1- 9 суды исходят из того, что департаментом согласована проектная документация для проведения работ по сохранению памятников, имеется положительное заключение историко-культурной экспертизы, работы завершены, проведенные работы не изменяют облик памятников. Осуществить мероприятия федерального государственного надзора не представляется возможным в связи с завершением работ.

Вопреки требованиям статьи 170 АПК РФ обязывающим арбитражный суд указать в мотивировочной части решения фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом (пункт 1 части 4), доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле (пункт 2 части 4), законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 3 части 4), суды не указали на основании каких доказательств ими сделаны выводы о незаконности оспариваемого предписания. Не представляется возможным проверить выводы судов в связи с отсутствием в материалах дела доказательств, на основании которых суды пришли к указанным выводам.

В соответствии с пунктами 10 - 21 предписания на Департамент возложена обязанность исполнить требование подпункта 4 пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в части принятия мер реагирования, т.е. привлечь к административной ответственности правообладателей объектов культурного наследия.

Признавая незаконным предписание в указанной части суды исходили из отсутствия у органа обязанности по привлечению к административной ответственности и без какого либо обоснования и доказательств приходят к выводу об отсутствии оснований для возбуждения дел об административном правонарушении, составлению протокола, пропуске срока привлечения к ответственности.

Для выяснения всех обстоятельств правонарушения статья 28.7 КоАП РФ предусматривает возможность проведения административного расследования. Вместе с тем, Департаментом ни определения о возбуждении дел об административных правонарушениях, об отказе в возбуждении производств по делам об административных правонарушениях, ни постановления о прекращении производств по делам об административных правонарушениях не представлены. Суд кассационной инстанции лишен возможности проверить обоснованность выводов судебных инстанций. Соответственно выводы судов преждевременны, сделаны без исследования и оценки доказательств, не соответствуют фактическим обстоятельствам по делу.

В обоснование незаконности пунктов 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 предписания суды указывают, что внешние блоки систем кондиционирования, установленные на фасадах объектов культурного наследия не причиняют вред и не создают угрозу причинения вреда объектам культурного наследия.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно статье 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ, при содержании и использовании объекта культурного наследия, в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия, пользователь обязан, в том числе, не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен.

Установленные внешние блоки кондиционирования на объектах культурного наследия, зафиксированные актами осмотров, составленными по результатам контрольных мероприятий, изменяют внешний облик объектов.

Между тем, пользователи обязаны проводить работы по сохранению объектов культурного наследия в соответствии с заданием и проектно-сметной документацией на проведение работ, согласованной с органом охраны объектов культурного наследия, на основании письменного разрешения органа охраны объектов культурного наследия.

На основании изложенного, Департаменту надлежало принять меры реагирования в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, указанные меры Департаментом не приняты. Соответственно выводы судов противоречат вышеуказанным нормам.

В обоснование незаконности пунктов. 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 предписания суды указывают на отсутствие состава нарушения, невозможность составления протокола ввиду невозможности определить (дату) период проведения работ. Указанные выводы также не нашли своего документального подтверждения.

В обоснование незаконности пунктов 14, 19 предписания суды мотивируют отказом Ярославского отделения Верхне-Волжского филиала АО «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» в предоставлении техпаспортов на объекты культурного наследия в связи с чем не удалось определить собственников помещений для возбуждения в отношении последних административных производств».

В соответствии со статьей 62 Федерального закона от 13 июля 2018 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» государственный кадастровый учет, государственная регистрация возникновения или перехода прав на недвижимое имущество удостоверяются выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.

В целях определения собственников помещений для последующего возбуждения производств по делам об административных правонарушениях Департаменту надлежало обратиться с заявлением о предоставлении соответствующих сведений в Филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ярославской области.

В обоснование незаконности пункта 20 предписания указано на совершение Департаментом действий направленных на устранение нарушения, однако документальное подтверждение отсутствует.

Протест прокуратуры Ярославской области не является основанием для неисполнения предусмотренных статьей 11 Федерального закона № 73-ФЗ, а также Типовым Административным регламентом осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденным приказом Минкультуры России от 01 августа 2018 года№ 1357, полномочий органов охраны объектов культурного наследия и ведет к затягиванию процесса принятия соответствующих решений и неэффективности принимаемых мер.

Одновременно определение об отказе в возбуждении административного производства по факту имеющегося нарушения отсутствует.

Признавая незаконным пункт 21 предписания суды пришли к выводу об отсутствии доказательств причинения вреда или угрозы причинения вреда археологическим объектам. В то время как факт нарушения, а именно демонтаж пристройки и возведение нового фундаментазафиксирован соответствующим актом осмотра. Предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований законодательства по фактам имеющихся нарушений является ненадлежащей мерой реагирования.Определение об отказе в возбуждении административного производства по факту имеющегося нарушения отсутствует.

Признавая незаконными пункты 22 , 23 предписания суды не приняли во внимание требования Федерального закона № 73-ФЗ, в силу которого для объекта культурного наследия устанавливается территория, а не участки территории. В соответствии с требованиями приказа Минкультуры России № 1745 границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия.

Приказами Департамента от 14 октября 2019 года № 87 и от 15 апреля 2019 года № 25 определены участки территорий объектов археологического наследия никак не связанных между собой. Таким образом, территория объектов археологического наследия отсутствует.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании не полного и не всестороннего исследования обстоятельств по делу и отсутствии в деле доказательств, суд кассационной инстанции лишен возможности как проверить обоснованность выводов судов, так и опровергнуть доводы заявителя кассационной жалобы, принять новый судебный акт.

Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует учесть изложенное, исходя из подлежащих применению норм материального права, на основании полного, всестороннего и объективного исследования и оценки всех имеющихся в деле доказательств, доводов и возражений лиц, участвующих в деле, установить обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела, установить суд, компетентный рассматривать настоящий спор, установить наличие доказательств исполнения предписания, правильно применив нормы материального права принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 24 декабря 2020 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2021 года по делу № А40-202054/20 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий-судья

Р.Р. Латыпова

Судьи

В.В. Кузнецов

Е.Е. Шевченко