Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 16 февраля 2021 г. в судебном заседании кассационную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя

на решение Арбитражного суда города Москвы от 27 июля 2020 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 г.

по делу № А40-20315/20-149-148

по заявлению Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя

к Федеральному казначейству

о признании незаконным представления от 21 октября 2019 г. № 23-02-02/22450,

УСТАНОВИЛ: в период с 16 июля 2018 г. по 04 сентября 2018 г. на основании приказа Федерального казначейства от 04 июля 2019 г. № 302п «О назначении плановой выездной проверки в Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя» (с изменениями, внесенными приказами от 11 июля 2019 г. № 334п, от 05 августа 2019 г. № 413п) в отношении Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее – Департамент, заявитель) проведена плановая проверка предоставления и использования субсидии из федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года» (далее - ФЦП) и государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя».

В ходе проведения проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства.

Результаты проверки отражены в акте выездной проверки от 04 сентября 2019 г. (далее - Акт проверки).

По результатам проверки выдано представление от 21 октября 2019 г. № 23-02-02/22450 (далее - представление), в соответствии с которым Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя предписано:

по пункту 1 представления – осуществить возврат средств, использованных неправомерно при оплате работ подрядчика в рамках исполнения государственного контракта от 01 декабря 2017 г. № 84 в сумме 7 082,44 руб.;

по пунктам 2-5 представления – принять меры по развитию взысканию неустоек (штрафов, пеней) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту от 01 декабря 2017 г. № 84 в сумме 343 346,14 руб.;

по пунктам 6-10 представления – принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений и установлены сроки и порядок его исполнения.

Считая свои права нарушенными, Департамент обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству о признании незаконным представления от 21 октября 2019 г. № 23-02-02/22450.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27 июля 2020 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Департамент просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Также указано на необоснованный отказ суда апелляционной инстанции в приобщении дополнительных доказательств по делу.

В отзыве на кассационную жалобу Федеральное казначейство просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов.

В заседании кассационной инстанции представитель Федерального казначейства с доводами кассационной жалобы не согласился.

Представитель Департамента в заседание кассационной инстанции не явился.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя Федерального казначейства, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из пункта 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 (далее - Правила), определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Подпунктом «а» пункта 6 Правил предусмотрено, что Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу пункта 56 Правил контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

При осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (подпункт «а» пункта 68 Правил).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из тех обстоятельств, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом, оно соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Судами дана надлежащая оценка по каждому выявленному Федеральным казначейством нарушению.

Так, государственный контракт от 02 февраля 2018 г. № 121 заключен на оказание услуг по авторскому надзору при выполнении работ по объекту: «Строительство и реконструкции автомобильной дороги Керчь - Феодосия - Белогорск - Симферополь - Бахчисарай - Севастополь, км 253 + 500 - км 269 + 300, г. Севастополь» (далее - государственный контракт № 121).

Согласно пункту 3.3. государственного контракта № 121 стоимость услуг по контракту составляет 45 296 901,49 руб.

В силу пункта 4.91 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05 марта 2004 г. № 15/1 (далее - МДС 81-35.2004), средства на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством (ремонтом) рекомендуется определять расчетом в текущем (прогнозном) уровне цен, но не более 0,2% от полной сметной стоимости, учтенной в главах 1 - 9 сводного сметного расчета, и включаются в графы 7 и 8 сводного сметного расчета.

По Сводному сметному расчету по объекту «Строительство и реконструкции автомобильной дороги Керчь - Феодосия - Белогорск - Симферополь - Бахчисарай - Севастополь, км 253 + 500 - км 269 + 300, г. Севастополь» итог по главам 1-9 сводного сметного расчета в текущих ценах составляет 10 288 797 378,50 руб.

Таким образом, цена услуг на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством объекта «Строительство и реконструкции автомобильной дороги Керчь - Феодосия - Белогорск - Симферополь - Бахчисарай - Севастополь, км 253 + 500 - км 269 + 300, г. Севастополь» должна составлять не более 24 281 561,81 руб. (10 288 797 378,50*0,002*1,18 (НДС).

Цена государственного контракта № 121 превышает предельный размер цены на осуществление услуг по авторскому надзору, что создает риски неправомерного расходования средств федерального бюджета в сумме 21 015 339,68 руб.

Таким образом, в нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4.91 МДС 81-35.2004 Департаментом определена цена государственного контракта от 02 февраля 2018 г. № 121 с нарушением требований пункта 4.91 МДС 81-35.2004 (свыше 0,2% от глав 1 - 9 сводного сметного расчета), что привело к завышению цены государственного контракта от 02 февраля 2018 г. № 121 на оказание услуг по авторскому надзору (45 296 901,49 - 24 281 561,81).

Государственный контракт от 08 февраля 2018 г. № 120 на оказание услуг по авторскому надзору при выполнении работ по объекту «Реконструкции региональной автомобильной дороги Севастополь - порт Камышовая бухта, км 0 + 000 - км 6 + 450, г. Севастополь», заключенный между Департаментом и ООО «Инжсервис» (далее - государственный контракт № 120).

Согласно пункту 3.3. государственного контракта № 120 стоимость услуг по контракту составляет 5 328 530,56 руб.

Работы по государственному контракту приняты по актам выполненных работ формы КС-2 от 29 октября 2018 г. № 1, от 17 декабря 2018 г. № 2, от 24 декабря 2018 г. № 3 на общую сумму 1 344 693,40 руб.

По Сводному сметному расчету по объекту итог по главам 1-9 сводного сметного расчета в текущих ценах составляет 1 362 460 490,60 руб.

Таким образом, цена услуг на проведение авторского надзора проектных организаций за строительством объекта «Реконструкции региональной автомобильной дороги Севастополь - порт Камышовая бухта, км 0+000 - км 6+450, г. Севастополь» должна составлять не более 3 215 406,75 руб.

Цена государственного контракта № 120 превышает предельный размер цены на осуществление услуг по авторскому надзору, что создает риски неправомерного расходования средств федерального бюджета в сумме 2 113 123,81 тыс.руб.

Таким образом, в нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса Российской федерации, статьи 22 Федерального закона № № 44-ФЗ, статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4.91 МДС 81-35.2004 Департаментом определена цена государственного контракта от 08 февраля 2018 г. № 120 с нарушением требований пункта 4.91 МДС 81-35.2004 (свыше 0,2% от глав 1-9 сводного сметного расчета), что привело к завышению цены государственного контракта № 120 на оказание услуг по авторскому надзору.

Кроме того, Департаментом в нарушение пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не инициирована реорганизация в государственное (муниципальное) казенное учреждение Государственного бюджетного учреждения «Севастопольский Автодор» до 1 января 2016 г. в то время как средства по КБК 861 0412 18009R1880 611 выделены на содержание дирекции заказчика-застройщика, доведение их после 1 января 2016 г. должно осуществляться только казенным учреждениям.

В нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, раздела V «Механизм реализации программы» паспорта ФЦП, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 790, государственный контракт от 28 декабря 2018 г. № 202 не содержит условия об ответственности исполнителя мероприятий Программы за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств, определенные ФЦП.

Постановлением Правительства от 15 мая 2017 г. № 570 утверждены виды работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства на территории Российской Федерации, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам.

Согласно подпункту «б» пункта 2 Постановления Правительства от 15 мая 2017 г. № 570 конкретные виды и объемы работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства на территории Российской Федерации из числа видов работ, утвержденных Постановлением Правительства от 15 мая 2017 г. № 570, включаются в государственный и (или) муниципальный контракт и исходя из сметной стоимости этих работ, предусмотренной проектной документацией, в совокупности должны составлять не менее 15 процентов цены государственного и (или) муниципального контракта, которые заключены с 15 мая 2017 г. до 1 июля 2018 года.

Вместе с тем, Департаментом не включены конкретные виды и объемы работ из числа видов и объемов работ, предусмотренных пунктом 1 Постановления Правительства от 15 мая 2017 г. № 570, в государственные контракты № 83 и № 84, заключенные с АО «ВАД» и АО «АДС-Проект».

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства. Оснований для переоценки выводов суда у суда кассационной инстанции не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В кассационной жалобе Департамент со ссылкой на положения пункта 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указывает на необоснованный отказ суда апелляционной инстанции в приобщении дополнительных доказательств.

Между тем, арбитражный процесс в суде апелляционной инстанции осуществляется на основании положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными (часть 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Отказывая Департаменту в приобщении в суде апелляционной инстанции дополнительных доказательств, суд указал на отсутствие уважительных причин, послуживших препятствием для представления данных документов в суде первой инстанции.

Кроме того, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», данное обстоятельство не может являться основанием для отмены судебного акта.

Иные доводы кассационной жалобы указывают на несогласие с выводами судов, сделанных на основании оценки представленных в материалы дела доказательств, в связи с чем подлежат отклонению.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 27 июля 2020 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2020 г. по делу № А40-20315/20-149-148 оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя - без удовлетворения.

Председательствующий-судья Е.А.Ананьина

Судьи Н.В.Буянова

В.В.Кузнецов