Гражданский кодекс часть 1

ООО «Газпром теплоэнерго МО» (далее - заказчик) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Московскому областному УФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 14.11.2019 по делу № 50/07/39072эп/19.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «СТАНДАРТОИЛ» (далее - общество).

Решением Арбитражного города Москвы от 18 мая 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Московское областное УФАС России обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Третье лицо, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, общество обратилось с жалобой в антимонопольный орган на действия (бездействие) при проведении заказчиком, оператором электронной площадки открытого запроса лучших условий на право заключения договора на поставку печного топлива для нужд Серпуховского филиала заказчика (извещение № 31908462650 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок - www.zakupki.gov.ru).

Комиссией антимонопольного органа по рассмотрению жалоб на нарушения при организации и проведении торгов, а также порядка заключения договоров рассмотрена в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) жалоба общества на действия (бездействие) заказчика при проведении ООО «ГазНефтеторг.ру» открытого запроса лучших условий на право заключения договора на поставку печного топлива для нужд Серпуховского заказчика (извещение № 31908462650 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок - www.zakupki.gov.ru).

14.11.2019 антимонопольным органом принято решение о признании жалобы общества частично обоснованной, о признании в действиях заказчика нарушений части 1 статьи 2, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках). Предписание заказчику, оператору электронной площадки не выдавалось. Принято решение о передаче материалов дела от 14.11.2019 № 50/07/39072эп/19 по выявленным нарушениям Закона о закупках соответствующему должностному лицу антимонопольного органа для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Заказчик, не согласившись с вынесенным решением антимонопольного органа, обратился с соответствующим заявлением в Арбитражный суд города Москвы.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что решение антимонопольного органа не соответствует Закону о закупках в силу следующего.

Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, к категории которых относится заказчик, определены Законом о закупках.

Частью 1 статьи 1 Закона о закупках предусмотрено, что целями установленного им регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков закупок в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках, контроль за соблюдением предусмотренных им требований осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Указанный порядок установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, в соответствии с пунктом 1 части 1 которой антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В то же время положения указанной статьи, регламентируя порядок действий антимонопольного органа (процедуру) по рассмотрению жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом о закупках, не определяют основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Указанные основания в свою очередь установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

В соответствии с частью 10 статьи 3 Закона о закупках участник вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в следующих случаях: 1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика; 2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных Законом о закупках; 3) неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с Законом о закупках размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения; 4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке; 5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), предусмотренных частью 8.1 настоящей статьи, частью 5 статьи 8 Закона о контрактной системе, включая нарушение порядка применения указанных положений; 6) неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Однако частью 10 статьи 3 Закона о закупках установлены границы административного обжалования закупки (в антимонопольный орган), так как установлено, что любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

Таким образом, для обращения с жалобой в антимонопольный орган, а, следовательно, для рассмотрения антимонопольным органом жалобы должны быть соблюдены все три условия: субъектный состав должен соответствовать статье 3 Закона о закупках; в жалобе должна содержаться информация о нарушении прав и законных интересов заявителя жалобы, в том случае если жалобу направляет участник закупки (или информация о нарушении прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, в случае если жалобу направляет корпорация развития малого и среднего предпринимательства или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации); в жалобе должны быть указаны (а впоследствии проверены антимонопольным органом) сведения о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Возможность обращения с жалобой по конкретному делу определяется наличием реального (а не мнимого) нарушения или действительной угрозы правам или законным интересам заинтересованного лица, которые могут быть ущемлены или нарушены в результате несоблюдения порядка организации и проведения торгов. В связи с этим жалоба такого лица должна содержать фактическое обоснование возникновения у него права обратиться в антимонопольный орган с такой жалобой за защитой конкретных нарушенных прав.

Судами установлено, что в данном случае обратившееся в адрес антимонопольного органа общество за день до истечения срока на подачу заявок в своей жалобе не указывало, какие его права и законные интересы нарушены условиями документации. В жалобе общества не указано, какое именно нарушение части 10 статьи 3 Закона о закупках имеется в действиях заказчика.

Вместе с тем, как обоснованно отметили суды, в соответствии с информацией, предоставленной ЭП ООО «ГазНефтеторг.ру» обращением от 13.11.2019 № 70/1, общество в торговой системе не зарегистрировано, не имеет личного кабинета, оплаченного тарифа, не может подавать заявки на участие в закупке. Данное обстоятельство исключало участие общества в указанной закупке, ввиду чего, положения документации о закупке не могли нарушить права и законные интересы общества.

В соответствии с выводами, изложенными Верховным Судом Российской Федерации в определении от 11.04.2017 № 304-КГ16-17592, норма части 10 статьи 3 Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействий) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в части 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Кроме того, судами не установлено нарушений Закона о конкуренции при проверке положения о закупках заказчика.

Суды указали, что положение о закупке товаров, работ, услуг заказчика и дочерних обществ заказчика является основным документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика и его дочерних обществ, присоединившихся в порядке, установленном Законом о закупках к положению юридических лиц.

Судами установлено, что данное положение о закупке разработано в целях своевременного и полного обеспечения потребностей в товарах, работах, услугах, совершенствования порядка и повышения эффективности закупки, в том числе порядка подготовки и осуществления закупки (включая способы закупки), порядка и условий их применения, порядка заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (пункт 1.1.1 положения о закупке).

Суды обоснованно отметили, что при установлении вышеперечисленных требований в документации о закупке заказчик руководствовался положением о закупке, как того требует часть 10 статьи 4 Закона о закупках.

Право заказчика самостоятельно определять требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям, установлено пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, а также подтверждается правовой позицией ФАС России, изложенной в пункте 8 письма от 24.12.2012 № ИА/44025/12 «Разъяснения по вопросам применения Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Суды отметили, что в закупке могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям, поэтому включение в документацию о закупке условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в закупке.

Как указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2017 № 305-КГ17-2243, Закон о закупках не содержит конкретных правил и критериев относительно требований, устанавливаемых заказчиком к участникам закупки.

Таким образом, заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки.

Данное право на разработку и утверждение положения о закупке согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленными в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

В соответствии с пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, в документации о закупке должны быть установлены, в числе прочего, требования к участникам закупки и перечень документов, предоставляемых участниками в подтверждение соответствия таким требованиям.

Суды установили, что заказчик в документации о закупке установил все необходимые требования к участникам закупки, а также указал документы, которые участникам следует предоставить в составе заявки в подтверждение соответствия требованиям документации о закупке.

В письме от 05.08.2016 № Д28и-1966 Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития России поддержал правомерность требования от участников закупок представления справки об отсутствии у таких участников закупки задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

В связи с чем, суды правомерно заключили, что установление в документации о закупке конкретных квалификационных требований к претендентам для определенной закупки, предъявляемых равным образом ко всем претендентам, не является нарушением норм законодательства, не может рассматриваться как условие, ограничивающее количество участников закупки, а, напротив, в силу пунктов 1, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках является необходимым и обязательным условием.

Суды указали, что согласно данным из открытых источников в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://www.gpte.ru/about/shareholders/) заказчик - АО «Газпром теплоэнерго» на 100 % принадлежит ПАО «Газпром» через ряд компаний группы «Газпром межрегионгаз».

Кроме того, Минэкономразвития России 12.08.2015 даны разъяснения письмом № Д28и-2421 о законности установления требования о предоставлении информации о цепочке собственников, если такое требование установлено в документации о закупке и такие требования предъявляются в равной степени ко всем участникам закупки.

Предоставление информации о цепочке собственников, включая бенефициаров (в том числе конечных), установлено заказчиком в равной мере ко всем участникам закупки и указано в документации о закупке (часть 6 статьи 3 Закона о закупках).

С целью недопущения такого конфликта интересов в положение о закупке и документации о закупке и установлено требование к участнику закупки о предоставлении в составе заявки информации о цепочке собственников, включая бенефициаров (в том числе конечных).

В письме Минэкономразвития России от 05.07.2016 № Д28и-1685 сделан вывод о том, что в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при оценке заявок заказчик может установить такой показатель нестоимостного критерия оценки квалификации участников закупки, как «объемы успешного выполнения аналогичных работ», в качестве опыта участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера.

При этом документами, подтверждающими сведения по такому показателю, как опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема, могут быть представленные в составе заявки копии выполненных аналогичных контрактов (договоров) за определенный период времени.

В письме Минэкономразвития России от 25.07.2016 № Д28и-1863 указано, что заказчик вправе требовать наличие у участников закупки соответствующего оборудования, квалифицированного персонала, а также опыта выполнения аналогичных работ.

Кроме того, в Обзоре судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, указано, что в силу пункта 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках, при закупке товаров, работ, услуг заказчики обязаны руководствоваться принципом отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Несмотря на оценочный характер таких критериев, как «профессионализм» и «положительная деловая репутация», соответствие им участника закупки измеримо по условиям, содержащимся в закупочной документации: участник закупки должен обладать опытом работы на соответствующем товарном рынке...».

С учетом вышеизложенного суды обоснованно заключили, что вывод антимонопольного органа об ограничении количества участников закупки путем определения критерия оценки заявок (объем поставленных товаров аналогичных предмету открытого запроса лучших условий (завершенные договоры за последние 3 года, предшествующих дате объявления закупки)), аналогичных предмету запроса лучших условий, в противоречии пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках и нарушении требования части 1 статьи 2 Закона о закупках, является необоснованным.

Таким образом, суды отметили, что при оценке документации о закупке на предмет ее соответствия положениям Закона о закупках, необходимо оценивать параметры и качественные характеристики проводимой закупки, выяснять действительную потребность в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата.

Произвольный контроль антимонопольного органа за проведением корпоративных закупок не соответствует целям и задачам, возложенным на данный орган действующим законодательством.

Суды обоснованно заключили, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган не установил, что указанные требования включены заказчиком в документацию с целью обеспечения победы конкретного участника, не привел никаких доказательств в подтверждение своего вывода.

Суды указали, что рассматриваемые требования не привели и не могли привести к необоснованному ограничению числа участников закупки.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией суда кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 18 мая 2020 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2020 года по делу № А40-22614/20 оставить без изменения, кассационную жалобу Московского областного УФАС России - без удовлетворения.

Председательствующий-судья В.В. Кузнецов

Судьи Р.Р. Латыпова

Е.Е. Шевченко