Гражданский кодекс часть 1

ФГУП «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО» (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к УФК по Московской области (далее - Управление) об оспаривании представления от 27.06.18 № 48-14-11/26-7119.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «ДОМОДЕДОВО КОНСТРАКШН МЕНЕДЖМЕНТ».

Решением Арбитражного суда города Москвы от 12 декабря 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ФГУП «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО» обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя и третьего лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального и процессуального права, кассационная инстанция находит решение и постановление подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы по следующим основаниям.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, в соответствии с приказом Управления от 29.03.2018 № 365 «О проведении выездной проверки» уполномоченными должностными лицами заинтересованного лица проведена проверка использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по подготовке и проведению Чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, в рамках федеральной целевой программы 34 «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848 «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)», в ФГУП «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО».

По результатам проверки принято решение о направлении представления от 27.06.2018 № 48-14-11/26-7119.

Полагая, что выводы, изложенные в представлении Управления о нарушении бюджетного законодательства, не основаны на нормах права и нарушают права и законные интересы заявителя, предприятие обратилось с соответствующим заявлением в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (далее - Постановление № 1092) Управление обладало надлежащими полномочиями по вынесению представления.

Суды первой и апелляционной инстанций, установив, что государственные контракты от 21.11.2016 № ГК-67/2016, от 21.11.2016 № ГК-68/2016 заключены в целях реализации Соглашения о передаче полномочий от 16.07.2014 № С-146-14 (далее - Соглашение № С-146-14, Соглашение о передаче полномочий), заключенного между предприятием и Росавиацией, исходили из того, что при исполнении государственных контрактов, заключаемых в рамках такого Соглашения № С-146-14, должны соблюдаться условия Соглашения по передаче полномочий, а значит и бюджетное законодательство.

Также суды исходили из того, что Управлением вынесено представление по неустранимым нарушениям и призвано обратить внимание объекта контроля на выявленные недостатки с целью корректировки его действий и данная мера реализации полномочий не является административной ответственностью.

Отклоняя доводы предприятия об отсутствии указания в пункте первом представления нарушенных норм права, суды указали, что Управление руководствовалось положениями статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Суды указали на нарушение в первом пункте представления предприятием пункта 2.2.19 Соглашения № С-146-14, ввиду не обеспечения соблюдения сроков выполнения работ, предусмотренных государственными контрактами от 11.07.2014 №№ ГК-143-14, ГК-144-14, что повлекло невыполнение работ по состоянию на 01.01.2017 в сумме 12.441.375,25 тыс. руб., по состоянию на 01.01.2018 в сумме 9.170.028,87 тыс. руб., отставание от графика выполнения работ более чем на 12 месяцев, следствием чего явился низкий уровень использования бюджетных инвестиций, повлекший образование остатков неиспользованных лимитов бюджетных обязательств в 2016 году - 8.590.765,91 тыс. руб., в 2017 году - 5.455.185,76 тыс. руб.

При этом, суды отметили, что в соответствии с условиями Соглашения № С-146-14 обеспечение соблюдения сроков выполнения работ, предусмотренных государственными контрактами (пункт 2.2.19), является самостоятельным полномочием (обязательством) и подлежит исполнению вне зависимости от выполнения иных полномочий, переданных предприятию на основании Соглашения № С-146-14.

Также суды сослались на то, что исполнение полномочий по обеспечению соблюдения сроков выполнения работ условиями Соглашения № С-146-14 не ставится в зависимость от уровня мобилизации и финансового положения подрядчика, либо иных действий (бездействия) третьих лиц.

Таким образом, суды заключили, что при наличии фактов отставания от графика выполнения работ, неиспользованных остатков лимитов бюджетных обязательств, подтвержденных первичными учетными документами, вывод о нарушении предприятием пункта 2.2.19 Соглашения № С-146-14 соответствует фактическим обстоятельствам.

Суды, на основании части 1 статьи 110.2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), отклонили ссылку предприятия на незаконность и необоснованность выводов, изложенных в пункте 2 представления ввиду заключения дополнительного соглашения к госконтракту, согласно которому права на результаты выполненных проектных и изыскательских работ принадлежат Российской Федерации.

Суды первой и апелляционной инстанций также исходили из того, что последующее заключение дополнительного соглашения к одному из государственных контрактов не свидетельствует о соблюдении предприятием указанных норм права на момент заключения данных контрактов и не может быть положено в основу для признания выводов представления незаконными.

Суды, отклоняя довод предприятия о соблюдении им требований части 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ на момент подписания дополнительного соглашения от 15.11.2016 № 21 к государственному контракту от 11.07.2014 № ГК-143-14, руководствовались нормами частей 1, 1.1, статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, пункта 1 Правил изменения по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, срок исполнения которых завершается в 2016 году, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.03.2016 № 191 (далее - Правила № 191).

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что в силу условий государственного контракта от 11.07.2014 № ГК-143-14, закрепленных абзацем 3 пункта 13.3, абзацем 1 пункта 13.5, абзацем 1 пункта 13.15, пунктом 13.11, возникновение обязанностей предприятия по оплате работ и исполнения обязательств АО «СУ № 1» поставлены в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит.

Суды сочли, что обязательства сами по себе носят неопределенный характер, поскольку не устанавливают прямого срока по оплате работ, одновременно зависят от будущих неизвестных сторонам контракта обстоятельств (наличие объема прав на принятие и (или) исполнение обязательств, утверждение объема средств по объекту на соответствующий год).

Также судами установлено, что в соответствии с абзацем 1 пункта 13.15 государственного контракта (с изменениями, внесенными дополнительным соглашением от 19.05.2015 № 9) исполнение обязательств сторонами завершается за пределами 2016 года (2017 год и др.).

Согласно информации о контракте указанной на сайте zakupki.gov.ru, данный контракт не исполнен и на момент проверки.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что контракт, предусматривающий исполнение сторонами обязательств за пределами 2016 года, не соответствует критериям, указанным в части 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ и пункте 1 Правил № 191, вследствие чего предприятие не имело правовых оснований для изменения существенных условий контракта на основании части 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ.

Кроме того, суды указали, что в соответствии с частью 3 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, в установленных пунктом 6 части 1 настоящей статьи случаях принятие государственным или муниципальным заказчиком решения об изменении контракта в связи с уменьшением лимитов бюджетных обязательств осуществляется исходя из соразмерности изменения цены контракта и количества товара, объема работы или услуги.

Суды пришли к выводу о том, что изменение исключительно цены контракта без изменения количества товара, объема выполненных работ или услуг в связи с уменьшением лимитов бюджетных обязательств пунктом 6 части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ не предусмотрено.

Ссылка на необоснованность выводов представления, изложенных в пункте 4, также не принята судами исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, при заключении контракта ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, указывается в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.

Закрытый перечень указанных случаев установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 13.01.2014 № 19 «Об установлении случаев, в которых при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта» (далее - Постановление № 19), оказание услуг строительного контроля (технического надзора) при строительстве в указанный перечень не включены.

Следовательно, суды заключили, что указание в государственном контракте № 49/2014 формулы определения стоимости оказанных услуг само по себе не соответствует требованиям Федерального закона № 44-ФЗ.

Рассчитанный и утвержденный в соответствии с законодательством, а также прошедший государственную экспертизу норматив на содержание службы заказчика, строительный контроль составляет 0,8%.

В соответствии с пунктом 15 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» (далее - Положение № 468), размер затрат заказчика на осуществление строительного контроля определяется исходя из общей стоимости строительства в базисном уровне цен по состоянию на 01.01.2000.

Для определения затрат заказчика на проведение строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, определенный вышеуказанным образом норматив применяется к общей стоимости строительства, рассчитанной в текущем уровне цен (письмо Минрегиона России от 21.08.2012 № 21974-ДБ/08 «Об определении затрат на строительство объекта капитального строительства»).

При расчете суммы возможных расходов на оплату затрат по строительному контролю норматив 0,8% применен к общей стоимости выполненных работ (поставки оборудования) по объекту в текущих ценах, то есть после приведения сметной стоимости от базовых цен в текущий уровень цен.

Судами установлено, что предприятием подтверждены и оплачены денежные обязательства по контракту № 49/2014 на общую сумму 49.558,96 тыс. руб.

Поскольку сметный лимит расходов на содержание службы заказчика, строительный контроль, утвержденный ССР объекта № 2 составляет 0,8%, при применении в расчетах за оказанные услуги строительного контроля размера затрат на осуществление строительного контроля, указанного в главе 10 ССР объекта № 2, стоимость услуг могла составить в общей сумме 38.712,34 тыс. руб.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций заключили, что у предприятия, при соблюдении норматива, утвержденного ССР в размере 0,8%, имелась возможность выполнить поставленную задачу с использованием меньшего объема средств.

На основании изложенного, суды пришли к выводу об отсутствии совокупности условий, предусмотренных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при проверке законности оспариваемого представления судами не учтены и не получили должной оценки доводы предприятия, которые имеют принципиальное значение и без установления которых нельзя признать выводы судов законными и обоснованными.

Управление в представлении от 27.06.2018 № 48-14-11/26-7119 усмотрело четыре нарушения бюджетного законодательства.

1). Предприятие не обеспечило, чтобы строительный подрядчик соблюдал сроки выполнения работ - тогда как пункт 2.2.19 Соглашения № С-146-14 о передаче полномочий по сопровождению госконтрактов от Росавиации к ФГУП «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО» предусматривает такую обязанность.

По мнению предприятия, суды неправильно применили положения статей 79, 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2.2.19 Соглашения № С-146-14 предприятие обеспечивает целевое и эффективное использование перечисленных ему бюджетных инвестиций и соблюдение сроков выполнения работ, оказания услуг и поставки товаров, предусмотренных государственным контрактом.

Управление ограничилось формальным выводом, что если подрядчик не выполнил работу в срок - то это является нарушением госзаказчика (предприятия).

При этом Управление не указало, какая именно норма бюджетного законодательства, по его мнению, оказалась нарушенной.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетным нарушением признается деяние, совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Суды, как указало предприятие, ошибочно признали Соглашение о передаче полномочий договором (соглашением) о предоставлении бюджетных средств.

Согласно пункту 4 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предметом соглашения о передаче полномочий является передача полномочий госзаказчиков по заключению и исполнению государственных контрактов на строительство объектов государственной собственности за счет бюджетных средств, учреждениям и унитарным предприятиям.

В силу абзаца 3 пункта 4 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Соглашение о передаче полномочий определяет:

- цель осуществления бюджетных инвестиций и их объем с разбивкой по годам в отношении каждого объекта капитального строительства;

- права и обязанности унитарного предприятия или учреждения, которому передаются полномочия;

- ответственность за неисполнение унитарным предприятием или учреждением возложенных на него Соглашением обязанностей.

Таким образом, судам следовало определить правовую природу Соглашения № С-146-14.

2). Предприятие не включило в госконтракты на выполнение проектно-изыскательских работ условие о принадлежности госзаказчику исключительных прав на результаты проектно-изыскательских работ, тогда как этого требует часть 1 статьи 110.2 Федерального закона № 44-ФЗ.

По мнению предприятия, Управление квалифицировало действия предприятия как нарушение порядка заключения госконтракта.

Но полномочия по контролю за соблюдением порядка заключения госконтрактов, в том числе контролю за включением в контракты обязательных условий, не отнесены к компетенции казначейства.

Статья 99 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что полномочия по контролю в сфере закупок осуществляют два государственных органа:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России);

- федеральный орган исполнительной власти, выполняющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (Федеральное казначейство).

Указанной статьей установлено, что контроль осуществляется каждым из них в пределах установленной компетенции. На Федеральное казначейство возложены полномочия по проверке исполнения контрактов лишь в части расходования бюджетных средств (часть 5 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ и пункт 8 Правил № 1092).

Иные полномочия в сфере закупок, включая контроль за соблюдением порядка заключения госконтрактов, не относятся к компетенции Федерального казначейства. Это сфера контроля ФАС России согласно части 3 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Таким образом, по мнению предприятия, оспариваемое представление вынесено с нарушением компетенции исходя из следующего.

Управление указало на нарушение применительно к двум госконтрактам от 21.11.2016 №№ ГК-67/2016 и ГК-68/2016.

Заявитель указал на то, что суды оставили без надлежащей оценки довод о том, что в представлении указан размер ущерба, якобы причиненного бюджету: 44 млн. руб. по двум контрактам, однако в контракт № ГК-67/2016 условие о принадлежности госзаказчику исключительных прав на результаты проектных и изыскательских работ включено 24.05.2018, за месяц до вынесения представления, а контракт № ГК-68/2016 был исполнен сторонами и прекратился до начала проверки Управления, поэтому внести в него аналогичное условие уже не было возможности.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1236 Гражданского кодекса Российской Федерации, исполнитель контракта обязан предоставить госзаказчику безвозмездную простую неисключительную лицензию на использование соответствующего результата интеллектуальной деятельности для государственных нужд.

Также суды оставили без оценки и довод предприятия о направлении им в адрес исполнителя по госконтракту требование предоставить госзаказчику такую лицензию (письмо от 07.12.2018 № 03-20/1325 - том 9, л.д. 11).

Также, по мнению предприятия, судам надлежало проверить расчет размера убытков, поскольку ни в материалах дела, ни в материалах проверки таковой не содержится.

Кроме того, предприятие указало, что суды не оценили и то, что требования Управления устранить «причины и условия совершения нарушений» неисполнимы. Предприятие сослалось, что неисполнимость представления не отрицало и само Управление (том 8, л.д. 142). Судами указанному обстоятельству также не дана надлежащая правовая оценка.

3). Предприятие увеличило цену строительного контракта.

Предприятие указало, что в рамках строительного контракта от 11.07.2014 № ГК-143-14 проектная документация предусматривала поставку и монтаж оборудования для построения единой системы маршрутизации на объекте «Взлетно-посадочная полоса-2» производителя Honeywell (Германия).

Согласно ведомости объемов и стоимости работ по объекту (приложение №1 к контракту от 11.07.2014 № ГК-143-14) стоимость оборудования составила 447.604.000,98 руб. (по курсу евро на дату составления ведомости).

К моменту закупки в 2016 году стоимость оборудования увеличилась в связи с увеличением курса евро и составила 654.661.000,27 руб., что на 207.056,29 тыс. руб. превысило заложенную в контракте цену.

В соответствии с частью 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, допускалось изменение цены контракта по соглашению сторон, если срок исполнения контракта оканчивался в 2015 и 2016 гг.

Срок исполнения контракта № ГК-143-14 установлен приложением № 3 к контракту: ноябрь 2016 г.

15.11.2016 предприятие заключило дополнительное соглашение № 21 к государственному контракту от 11.07.2014 № ГК-143-14, и увеличило цену контракта на сумму 151.243.185,45 руб.

Следовательно, увеличение цены контракта произошло на законных основаниях, в соответствии с частью 1.1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ.

Указанные обстоятельства также не были оценены судами.

4). Предприятие превысило норматив затрат на строительный контроль.

Управление рассчитывает стоимость строительного контроля по контракту № ГК-49/2014 за проверяемый период (2016 и 2017 гг.) по формуле фактическая (текущая) стоимость строительных работ по контракту 0,8%, где 0,8% - норматив затрат на строительный контроль. По мнению предприятия, это неверно исходя из следующего.

Норматив затрат на строительный контроль (0,8 % от цены строительных работ в базисных ценах 2000 г.) предназначен только для определения общей цены строительного контроля (пункт 15 Положения № 468).

При определении цены строительного контроля с применением норматива, базисные цены приводятся к текущим ценам строительства с помощью индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ (Письмо Минстроя России от 15.05.2014 № 8367-ЕС/08 «Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ, индексах изменения сметной стоимости проектных и изыскательских работ и иных индексах на II квартал 2014 года»). В рамках настоящего дела, по мнению заявителя, этот индекс составил значение 10,18 и учтен в расчете общей цены строительного контроля.

Так как стоимость строительного контроля с применением норматива затрат вычисляется исходя их базисных, а не текущих цен, формула должна выглядеть иначе:

Стоимость строительных работ в базисных ценах * норматив затрат на строительный контроль * индекс приведения базисных цен в текущие.

Так, предприятие указало, что расчет Управления: 13 млрд руб. (текущая цена строительных работ) * 0,8% (норматив) = 104 млн. руб.

По мнению предприятия, правильный расчет: 1,73 млрд. руб. (базисная цена строительных работ) * 0,8% (норматив) * 10,18 (индекс) = 140 млн. руб.

По проверяемому периоду (2016 год): расчет Управления: 2.085.189.050,00 (текущая цена строительных работ) * 0,8% (норматив) = 16.681.512,40.

По мнению предприятия, правильный расчет: 276.800 (базисная цена строительных работ) * 0,8% (норматив) * 10,18 (индекс) = 22.542.592,00.

Таким образом, по мнению предприятия, вывод Управления о превышении норматива является ошибочным, потому что вытекает из применения неверной формулы.

Суды также, по мнению предприятия, не учли, что цена контракта на строительный контроль, вычисленная согласно пункту 15 Положения № 468 и рекомендательных писем Минстроя России, составила 178 млн. руб., но в ходе конкурсных процедур была снижена до 135 млн. руб.

Таким образом, фактически размер затрат на строительный контроль по контракту уже на момент его заключения был установлен ниже нормативного.

Заявитель указал на то, что к общей цене контракта от 31.10.2014 № ГК-49/2014 у Управления отсутствовали претензии.

На дату внесения представления (27.06.2018) по контракту было выплачено лишь 57 млн. руб. Превышения норматива затрат на строительный контроль в размере 178 млн. руб., согласно конкурсной документации, предприятием допущено не было.

Таким образом, судам следовало в ходе рассмотрения дела проверить правильность расчета Управления.

Кроме того, суды первой и апелляционной инстанций, рассматривая заявленные требования, не привлекли к участию в деле Росавиацию, являющуюся стороной Соглашения № С-146-14 о передаче полномочий по сопровождению госконтрактов от Росавиации к ФГУП «Администрация аэропорта ДОМОДЕДОВО», которая осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием предприятием бюджетных средств.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций вопреки требованиям процессуального законодательства не установлены все фактические обстоятельства дела и не дана надлежащая правовая оценка представленным доказательствам и всем доводам сторон, следует признать, что выводы судов сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

Ввиду того, что для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, принятые судами по данному делу решение и постановление подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении суду следует привлечь Росавиацию к участию в деле в соответствующем статусе, в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 12 декабря 2018 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2019 года по делу № А40-230779/18 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий-судья В.В. Кузнецов

Судьи О.В. Каменская

Е.Е. Шевченко