Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: УФК по Волгоградской области; Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, Федеральное казначейство, Администрация Волгоградской области

о признании недействительными приказов,

УСТАНОВИЛ:

Комитет финансов Волгоградской области (заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (заинтересованное лицо) о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 22.06.2018 № 1489, 1490 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета».

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20.12.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитетом финансов Волгоградской области подана кассационная жалоба, согласно которой заявитель просит решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы Комитет ссылается на то, что судами не дана надлежащая оценка обстоятельствам, имеющим значение для дела, выводы судов, изложенные в судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судами неправильно применены нормы материального права.

Заявитель жалобы указывает на то, что суды проигнорировали фактические обстоятельства, установленные во вступившем в законную силу решении Арбитражного суда Волгоградской области по делу №А12-21102/2018 об обжаловании представления УФК по Волгоградской области, подтверждающие отсутствие в действиях Облкомприроды признаков бюджетного нарушения – нецелевого использования бюджетных средств.

Комитет ссылается на то, что в соответствии с пунктом 2.2.5 Соглашения от 30.04.2015 №ИВ-21/35согл о взаимодействии в области лесных отношений на финансирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также мероприятий по осуществлению федерального государственного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах субъект Российской Федерации обязался выделить из бюджета субъекта Российской Федерации средства, предоставленные бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в рамках субвенции на исполнение переданных полномочий.

Также заявитель не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые приказы не нарушают его права и законные интересы, так как изданы в отношении Администрации Волгоградской области, поскольку в соответствии с пунктом 2.1.22 Положения о комитете финансов Волгоградской области Комитет выступает от имени казны Волгоградской области, в том числе обращается в суды или иные органы с заявлениями, исками, жалобами в интересах областного бюджета.

Представитель Комитета в судебном заседании суда кассационной инстанции поддержал доводы жалобы.

Представители Минфина России и Федерального казначейства возражали против удовлетворения кассационной жалобы, считая решение Арбитражного суда города Москвы и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда законными и обоснованными.

От Минфина России и Управления федерального казначейства по Волгоградской области поступили письменные отзывы.

Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Судами установлено, что Министерством финансов Российской Федерации в ходе проверки установлено нецелевое использование заявителем денежных средств, которые в последующем послужили основанием для вынесения оспариваемых приказов от 22.06.2018 № 1489 и № 1490.

Из оспариваемых приказов следует, что они были приняты Минфином России на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения Федерального казначейства от 29.05.2018 № 07-04-04/09-10645 (далее - Уведомление).

Уведомление было вынесено по результатам рассмотрения Федеральным казначейством материалов внеплановой выездной проверки по использованию субвенций, предоставленных из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, за период с 01.01.2015 по 31.12.2016, проведенной с 05.03.2018 по 30.03.2018 Управлением Федерального казначейства по Волгоградской области (далее - УФК по Волгоградской области) в Комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области.

По результатам внеплановой выездной проверки УФК по Волгоградской области был составлен акт от 30.03.2018.

В 2015 году Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) на заседании Комиссии Рослесхоза по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период от ноября 2014 года (далее - Протокол заседания Комиссии от 27.11.2014) согласованы бюджетные проектировки расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций Министерству природных ресурсов и экологии Волгоградской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, и Альбом форм защиты бюджетных проектировок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений на трехлетний период с учетом показателей лесных планов и лесохозяйственных регламентов.

Согласно протоколам совещания у заместителя руководителя Рослесхоза ФИО4 от 26.11.2014 № АП-13/564-пр 28.11.2014, заседания Комиссии от 27.11.2014 Рослесхозом Министерству природных ресурсов и экологии Волгоградской области согласован объем субвенций на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2015 год и определены расходы средств субвенций из федерального бюджета на реализацию полномочий в области лесных отношений (далее - Расходы средств субвенции) в общей сумме 188 454,4 тыс. рублей. Кроме того, рекомендовано уточнить совместно со специалистами научно-исследовательских организаций тематику работ, предполагаемых для научно-технического обеспечения принимаемых решений в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов, и финансирование, предусмотрев его включение в проект Соглашения о взаимодействии в области лесных отношений между Рослесхозом и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высшему исполнительному органу государственной власти Волгоградской области рекомендовано, в том числе привлекать научно-исследовательские организации для обеспечения подготовки принимаемых решений в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечить финансирование на указанные цели в объеме не менее 1 500 тыс. руб.

В 2016 году Рослесхозом на заседании Комиссии Рослесхоза по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета на очередной финансовый год от 26.11.2015 (далее - протокол заседания Комиссии от 26.11.2015) согласованы бюджетные проектировки расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций Комитету лесного хозяйства Волгоградской области на 2016 и Альбом форм защиты бюджетных проектировок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений на очередной финансовый год с учетом показателей лесных планов и лесохозяйственных регламентов.

Согласно протоколу заседания Комиссии от 26.11.2015 Рослесхозом Комитету лесного хозяйства Волгоградской области согласован объем субвенций на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2016 год и определены расходы средств субвенций из федерального бюджета на реализацию полномочий в области лесных отношений, средств субсидий из федерального бюджета на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования и доходы от использования лесов, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации в общей сумме 183 516, 3 тыс. руб.

В рамках полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Лесным кодексом, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» между Рослесхозом и Администрацией Волгоградской области заключено Соглашение о взаимодействии в области лесных отношений от 30.04.2015 № ИВ-21/35 согл. (далее - Соглашение от 30.04.2015 № ИВ-21/35).

Предметом Соглашения от 30.04.2015 № ИВ-21/35 является организация взаимодействия сторон в области лесных отношений, направленного на обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, а также соблюдения иных принципов лесного законодательства, изложенных в статье 1 Лесного кодекса.

Согласно пункту 2.2.5 Соглашения от 30.04.2015 № ИВ-21/35 субъект Российской Федерации обязуется обеспечить за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации финансирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, а также мероприятий по осуществлению федерального государственного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах в размере 168 782,1 тыс. руб.

Согласно пункту 2.2.43 Соглашения № ИВ-21/35 субъект Российской Федерации обязуется привлекать научно-исследовательские организации для обеспечения подготовки принимаемых решений в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечить финансирование на указанные цели в объеме не менее 200 тыс. руб.

Стороны обеспечивают выполнение Соглашения № ИВ-21/35 за счет средств соответствующего бюджета согласно действующему законодательству Российской Федерации (статья 3 «Финансовое обеспечение» Соглашения № ИВ-21/35).

Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 № 65н (далее - Указания № 65н), расходы на оплату договоров о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, заключенных в соответствии с положениями главы 38 «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и технологических работ» Гражданского кодекса Российской Федерации, предусмотрены по виду расходов 241 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы».

При этом согласно пункту 8 Постановления Правительства Волгоградской области от 09.04.2012 № 10-п, средства областного бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, источником финансирования которых являются субвенции из федерального бюджета, направляются на цели, определенные Лесным кодексом Российской Федерации и Правилами расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений № 837.

На основании приказа Управления Федерального казначейства по Волгоградской области от 28.02.2018 № 151-ОД «О назначении внеплановой выездной проверки в комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области», в соответствии с обращением Департамента лесного хозяйства по Южному федеральному округу от 23.01.2018 № 01-03-07/303 и письмом Федерального казначейства от 15.02.2018 № 21-03-03/2425 «О согласовании внеплановой проверки» должностными лицами УФК по Волгоградской области проведена внеплановая выездная проверка использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на реализацию переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

В ходе контрольного мероприятия установлено следующее, что в нарушение положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно пункта 3 статьи 133 БК РФ, статей 38, 162 БК РФ, а также статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Указаний № 65н, Правил № 837 в 2015 году средства субвенции, выделенные Комитету лесного хозяйства Волгоградской области из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений по направлению расходов 5129 «Субвенции на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений» виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг» (КОСГУ 244) в сумме 197 000 рублей перечислены Комитетом платежным поручением от 03.12.2015 № 773817 по заявке на оплату расходов от 02.12.2015 № 1358, которые израсходованы на цели, не предусмотренные статьей КОСГУ 244, тогда как Указаниями № 65н оплата научно-исследовательских работ производится по виду расходов 241 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы», что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств федерального бюджета.

Результаты проверки зафиксированы в акте внеплановой выездной проверки от 30.03.2018, который в тот же день вручен должностному лицу Комитета.

По результатам проверки, в соответствии со статьями 269.2, 270.2 БК РФ, пунктом 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092, УФК по Волгоградской области выдало представление от 04.05.2018 № 29-11-53/23-6621.

Акт проверки от 30.03.2018 с прилагаемыми к нему материалами направлены УФК по Волгоградской области Руководителю Федерального казначейства для принятия решения в соответствии с пунктом 47 Правил № 1092, то есть о наличии оснований для направления в Министерство финансов Российской Федерации уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Руководителем Федерального казначейства на основании поступивших акта проверки и документов оформлено и направлено в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 29.05.2018 № 07-04-04/09-10645, которое поступило на регистрационный учет входящих документов в Минфин России 30.05.2018.

На основании указанного уведомления изданы оспариваемые приказы № 1489 и № 1490, распорядительной частью которых предусмотрено Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Администрации Волгоградской области путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Волгоградской области за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Волгоградской области в сумме 195 000 рублей (приказ № 1489) и в сумме 197 000 рублей (приказ № 1490) перечислить взысканные средства в федеральный бюджет по указанным реквизитам.

Не согласившись с оспариваемыми приказами, заявитель обратился в Арбитражный суд города Москвы.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды исходили из того, что в нарушение положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно пункта 3 статьи 133 БК РФ, статей 38, 162 БК РФ, а также статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Указаний № 65н, Правил № 837 в 2015 году средства субвенции, выделенные Комитету лесного хозяйства Волгоградской области из федерального бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений по направлению расходов 5129 «Субвенции на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений» виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг» (КОСГУ 244) в сумме 197 000 рублей 00 копеек перечислены Комитетом платежным поручением от 03.12.2015 № 773817 по заявке на оплату расходов от 02.12.2015 № 1358, которые израсходованы на цели, не предусмотренные статьей КОСГУ 244, тогда как Указаниями № 65н оплата научно-исследовательских работ производится по виду расходов 241 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы», что в соответствии со статьей 306.4 БК РФ является нецелевым использованием средств федерального бюджета.

Судами отклонен довод Комитета о том, что в действиях заявителя отсутствует состав бюджетного нарушения, как необоснованный со ссылкой на то, что факт нарушения зафиксирован и подтверждается актом проверки от 30.03.2018, уведомлением о применении бюджетных мер принуждения от 29.05.2018 № 07-04-04/09-10645, письмом Рослесхоза от 04.06.2018 № 05-01-30/9181.

Суд первой инстанции указал на то, что Комитет финансов Волгоградской области как самостоятельное юридическое лицо надлежащим заявителем не является, поскольку оспариваемые приказы вынесены в отношении другого юридического лица (Администрации Волгоградской области), и, следовательно, прав Комитета не нарушают. С данным выводом согласился суд апелляционной инстанции.

Также суды отклонили ссылку заявителя на судебный акт Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-21102/2018 об оспаривании представления УФК по Волгоградской области от 04.05.2018 № 29-11-53/23-6621, указав на то, что в силу норм части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, указанные в судебном акте Арбитражного суда Волгоградской области, не обладают силой преюдиции для настоящего дела, так как участники спора и предмет спора различны.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

В рамках дела №А12-21102/2018 установлено, что необходимость осуществления производства оплаты научно-исследовательских работ по виду расходов 241 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы» является ошибочной, поскольку согласно Указаниям № 65н расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в том числе расходы на оплату контрактов, не являющихся контрактами о выполнении НИОКР, заключаемых в целях закупки товаров, работ, услуг для обеспечения выполнения НИОКР, следует отражать по виду расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» классификации расходов бюджетов.

Исходя из того, что государственные контракты заключены на выполнение научно-исследовательских работ по определению лесопригодности почв, руководствуясь Методическими рекомендациями по осуществлению контроля за планированием, обоснованием бюджетных ассигнований и использованием средств федерального бюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, утвержденными Казначейством России 29.12.2017, а также пунктом 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» о том, что необходимо учитывать, что если, исходя из содержания перечней расходов бюджета, утвержденных Министерством финансов Российской Федерации, наименований статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации операций сектора государственного управления участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи классификации операций сектора государственного управления), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей классификации операций сектора государственного управления, не признается нецелевым использованием бюджетных средств, суды пришли к выводу о том, что согласно приложению 5 к Приказу Минфина России от 01.07.2013 № 65н КБК 241 и КБК 244 соответствуют КОСГУ 226, что не дает возможности однозначного определения КБК, и, следовательно, оснований для вывода о нарушениях Комитетом природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области бюджетного законодательства, выразившихся в нецелевом использовании бюджетных средств.

Вопреки положениям части 1 статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судами не учтены обстоятельства, установленные в деле №А12-21102/2018, касающиеся тех же самых допущенных нарушений бюджетного законодательства; не приведены мотивы, по которым суды в рамках данного дела пришли к иным выводам, чем в деле №А12-21102/2018, дали иную оценку тождественной доказательственной базы с учетом разъяснений, приведенных в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации». Изложенное привело к принятию противоречащих друг другу судебных актов, основанных на тождественных обстоятельствах.

Кроме того, указывая на то, что Комитет финансов Волгоградской области как самостоятельное юридическое лицо надлежащим заявителем не является, поскольку оспариваемые приказы вынесены в отношении другого юридического лица (Администрации Волгоградской области), суд первой инстанции не дал оценку полномочиям заявителя, в том числе по обращению в судебные органы в интересах областного бюджета.

В этой связи, учитывая наличие одних и тех же обстоятельств в рассматриваемом деле и деле №А12-21102/2018, принимая во внимание недопустимость противоречий по одним и тем же обстоятельствам в судебных актах по разным делам в силу системного толкования положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия полагает необходимым решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить.

Поскольку для правильного разрешения спора необходимо исследовать фактические обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу, оценить доказательства, а суд кассационной инстанции в силу требований статьи 286 АПК РФ такими полномочиями не наделен, данные недостатки обжалуемых судебных актов не могут быть восполнены на стадии кассационного производства, в связи с чем, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда на основании частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении арбитражному суду первой инстанции необходимо устранить названные недостатки, установить все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу, дать оценку всем имеющимся в деле доказательствам с соблюдением требований норм арбитражного процессуального закона, принять решение в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 170 АПК РФ, в частности, указать доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, подвергнув оценке представленные в материалы дела доказательства во взаимосвязи и совокупности с соблюдением положений главы 7 АПК РФ, оценить все доводы лиц, участвующих в деле, правильно применить нормы процессуального и материального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20 декабря 2018 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от18 марта 2019 года по делу № А40-231313/2018 отменить, данное дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий-судья: И. Ю. Григорьева

Судьи: В. В. Кузнецов

Е. Е. Шевченко