Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале №15 апелляционную жалобу
Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда города Москвы от 11.05.2022 по делу № А40-32342/22

по заявлению ОАО "РЖД" в лице Группы заказчика по строительству и реконструкции

интермодальных транспортно-пересадочных узлов – обособленного структурного подразделения ДКРС ОАО «РЖД» (ОГРН: <***>)

к Межрегиональному технологическому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН: <***>)

о признании незаконным предписания,

при участии:

от заявителя:

ФИО1 по дов. от 15.12.2021;

от ответчика:

ФИО2 по дов. от 05.10.2021;

У С Т А Н О В И Л:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Группы заказчика по строительству и реконструкции интермодальных транспортно-пересадочных узлов – обособленного структурного подразделения ДКРС ОАО «РЖД» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Межрегиональному технологическому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – ответчик, управление) о признании незаконным предписания от 17.01.2022 № 2-Г/3.3-20/Х-135.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 11.05.2022 признано недействительным предписание Межрегионального технологического управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17.01.2022 № 2-Г/3.3-20/Х-135.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Межрегиональное технологическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания от 17.01.2022 № 2-Г/3.3-20/Х-135.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Межрегиональное технологическое управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору поддержал требования апелляционной жалобы по изложенным в ней доводам.

Представитель ОАО "РЖД" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменений, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Представил письменный отзыв.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Сроки, предусмотренные ч. 4 ст. 198 АПК РФ, суд первой инстанции обоснованно счел соблюденными.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, правильно применил и истолковал нормы материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела, Межрегиональным технологическим управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее -МТУ Ростехнадзора) 6 декабря 2021 проведена проверка.

По результатам проверки, проведенной в отношении ОАО «РЖД» составлен акт выездной внеплановой проверки 17 января 2022 № 2-Г/3.3-20/Х-135.

Согласно акту выездной внеплановой проверки от 17 января 2022 № 2-Г/3.3-20/Х-135 при проведении выездной проверки ОАО «РЖД» в отношении объекта «Организация пригородно-городского пассажирского железнодорожного движения на участке Подольск-Нахабино (МЦД-2 «Подольск-Нахабино»)».

Этап 12 «Строительство остановочного пункта Щукинская», расположенного по адресу: г. Москва (далее - объект) выявлены нарушения, эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию: в период с 29.10.2021 - 17.01.2022 осуществляется эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

17 января 2022 МТУ Ростехнадзора вынесено предписание об устранении выявленных нарушений № 2-Г/3.3-20/Х-135 (далее - предписание) со сроком устранения выявленных нарушений 13.04.2022 ОАО «РЖД» считает предписание № 2-Г/3.3-20/Х-135 от 17.01.2022 незаконным, неисполнимым и полагает, что оно подлежит отмене.

Не согласившись с указанным предписанием заявитель обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с ч.3 ст. 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо, в том числе заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструируемого объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (ЗОС) (из нормы статьи следует, что речь идет о постоянном вводе в эксплуатацию, который может быть получен лишь после завершения всех работ на объекте, на который выдано разрешение на строительство, а также после извещения МТУ Ростехнадзора об окончании строительных работ на объекте, проведении им итоговой проверки, и выдаче ЗОСа).

Между тем, согласно ч. 9 ст. 3 Федерального закона от 31.07.2020 № 254-ФЗ до получения разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта инфраструктуры, разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении этапа строительства, реконструкции такого объекта инфраструктуры допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капитального строительства (далее - временная эксплуатация) в целях осуществления перевозки грузов и (или) пассажиров при условии подтверждения технической готовности указанного объекта к временной эксплуатации соответствии с частями 10 и 11 настоящей статьи.

Однако, судом установлено, что в Предписании указано, что осуществляется эксплуатация Объекта при отсутствии полученного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в нарушение требований ч. 1 ст. 55 ГрК РФ.

При этом, законодательством допускается временная эксплуатация до получения разрешения на ввод в постоянную эксплуатацию.

Судом установлено, что ОАО «РЖД» действовало в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее - ФЗ от 31 июля 2020 № 254-ФЗ).

Согласно акту приемки во временную эксплуатацию от 23.06.2021 объект достроен, является частью линейного объекта и введен во временную эксплуатацию до завершения строительно-монтажных работ в полном объеме и получения разрешения на ввод в постоянную эксплуатацию.

После того, как строительно-монтажные работы, входящие в состав объекта, были завершены и готовы для эксплуатации, в соответствии с п. 10 Федерального закона от 31.07.2020 № 254-ФЗ была собрана комиссия, в состав которой включены представители компаний, осуществляющих строительство (подрядная организация СМТ №3 - филиала АО «РЖДстрой»), представитель застройщика и организации, осуществляющей строительный контроль (ДКРС-Москва ОАО «РЖД»), а также представитель организации, которая должна осуществлять временную эксплуатацию объекта капитального строительства.

Приемочная комиссия проверила и подтвердила техническую готовность реконструируемой части линейного объекта, и составила акт от 23.06.2021, позволяющий осуществлять временную эксплуатацию завершенных этапов линейного объекта.

Акт ввода во временную эксплуатацию объекта принят комиссией, порядок формирования и состав которой соответствуют требованиям Постановления Правительства РФ от 09.12.2020 № 2057 (подтвержденные документально доказательства обратного в материалах дела отсутствуют), ввиду наличия действующего акта временного ввода в эксплуатацию от 23.06.2021 ОАО «РЖД» в соответствии с действующим законодательством осуществляет временную эксплуатацию объекта.

На объект получено положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 11.12.2020 № 77-1-1-3-063064-2020 и разрешение на строительство от 14.05.2021 № 77-08-2812-2021МС сроком действия до 14.02.2023.

Возможность применения вступившего в силу федерального закона от 31.07.2020 №254-ФЗ законодателем не поставлена в зависимость от издания подзаконных актов, регулирующих его отдельные положения.

Согласно ч. 9 ст. 3 Федерального закона от 31.07.2020 № 254-ФЗ до получения разрешения на ввод в эксплуатацию допускается осуществление временной эксплуатации такого объекта капитального строительства.

Указанный федеральный закон вступил в силу 31.07.2020.

МТУ Ростехнадзора ошибочно делает вывод о том, что вступивший в силу федеральный закон не должен применяться до издания подзаконных актов, регулирующих его отдельные положения, т.е. введение Объекта во временную эксплуатацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом РФ от 31.07.2020 № 254-ФЗ, не могло состояться ранее принятия Постановления Правительства РФ от 23.01.2021 № 35 (требования к подтверждению технической готовности объектов).

Судом данный довод отклоняется, так как Федеральный закон от 31.07.2020 №254-ФЗ действует с 31.07.2020 (с момента опубликования в официальных источниках) и подлежит применению по 31.12.2024 включительно.

Возможность применения федерального закона законодателем не поставлена в зависимость от даты утверждения Правительством Российской Федерации документов, предусмотренных частью 11 статьи 3 Федерального закона № 254-ФЗ.

В соответствии со ст. 1. Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Также суд отмечает, что на момент введения Объекта во временную эксплуатацию пробелы в правовом регулировании и правовая неопределенность отсутствовали. 03.02.2021 вступило в силу Постановление Правительства РФ от 23.01.2021 № 35 «Об утверждении требований к техническому состоянию линейного объекта инфраструктуры, допускаемого к временной эксплуатации, Правил подтверждения технической готовности линейного объекта инфраструктуры к временной эксплуатации, Правил осуществления временной эксплуатации и технического обслуживания линейного объекта инфраструктуры».

Однако, до введения в действие указанного постановления Правительства РФ, действовали Своды правил «СП 236.1326000.2015. Приемка и ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта» (утв. и введен в действие Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 6 июля 2015 № 207) (далее СП 236.1326000.2015), «СП 119.13330.2017. Свод правил. Железные дороги колеи 1520 мм. Актуализированная редакция СНиП 32-01-95» (утв. и введен в действие Приказом Минстроя России от 12.12.2017 № 1648/пр) (далее СП 119.13330.2017), которые до настоящего времени не утратили силу.

Пунктами 3.5, 3.6 действующего Свода правил СП 236.1326000.2015 установлено, что участок железнодорожного пути общего пользования, его составные части или элементы могут быть введены во временную эксплуатацию для обеспечения непрерывного процесса перевозок в условиях строящегося или реконструируемого объекта.

Техническую готовность участка железнодорожного пути общего пользования, его составной части или элемента к вводу во временную эксплуатацию устанавливают совместно заказчик, застройщик, подрядчик и эксплуатирующая организация.

Данные требования не противоречат нормам Федерального закона РФ № 254-ФЗ от 31.07.2020.

При этом требования, установленные в Постановлении Правительства РФ от 23.01.2021 №35 (в части определения технической готовности железнодорожных объектов) не являются вновь принятыми, т.к. в основу включены положения Свода правил СП 119.13330.2017, и были применены комиссией при принятии решения о подтверждении технической готовности Объекта.

В соответствии с п. 4.12 Свода правил СП 119.13330.2017 техническое состояние железнодорожной линии (ее участка), вводимой для временной эксплуатации определяется в соответствии с теми же требованиями определения технической готовности объекта, которые указаны в Постановлении Правительства РФ от 23.01.2021 № 35.

Таким образом, требования определения технической готовности объекта, вводимого во временную эксплуатацию, существовали до введения в действие Постановления Правительства РФ от 23.01.2021 № 35, с принятием нового акта не изменялись, и были проверены комиссией при подтверждении технической готовности Объекта.

Кроме того, в соответствии с п.5.5 СП 236.1326000.2015 установлено, что результаты проверок приемочных комиссий оформляются актами, рекомендуемая форма которых представлена в приложении к Своду правил и идентична акту от 04.12.2020 ОАО «РЖД» на момент ввода объекта во временную эксплуатацию руководствовалось Федеральным законом от 31.07.2020 № 254-ФЗ и иными нормативными актами, действующими на момент проведения комиссии.

Как установлено судом первой инстанции, пробелы в регулировании и правовая неопределенность отсутствовала. ОАО «РЖД» действовало в соответствии с действующим законодательством.

Довод МТУ «Ростехнадзора» о том, что на момент приемки во временную эксплуатацию данного объекта и оформления акта отсутствовали критерии, по которым должна выполняться оценка технической готовности допускаемого во временную эксплуатацию объекта, является несостоятельным.

МТУ Ростехнадзора не учтена обратная сила по ч. 2 ст.1.7 КоАП РФ чем допущено существенное нарушение норм материального права. Фактически объект вводился только во временную эксплуатацию на основании акта приемки от 26.06.2021.

МТУ Ростехнадзора сделан вывод, что введение объекта во временную эксплуатацию не могло состояться ранее принятия Постановления Правительства РФ от 23.01.2021 № 35 (требования к подтверждению технической готовности объектов).

Однако, суд приходит к выводу о том, что все совершенные действия ОАО «РЖД» по вводу во временную эксплуатацию соответствуют новому подзаконному акту - Постановлению Правительства РФ от 23.01.2021 № 35.

Кроме того, ОАО «РЖД» действовало в соответствии со Сводами правил СП 236.1326000.2015 (утвержденными Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 06.07.2015 № 207), СП 119.13330.2017 (утвержденными Приказом Минстроя России от 12.12.2017 № 1648/пр), которые были положены в основу Постановления Правительства РФ от 23.01.2021 № 35.

Исходя из изложенного, указанное постановление Правительства РФ от 23.01.2021 № 35 улучшает положение и исключает возникновение административной ответственности, а значит, имеет обратную силу.

На основании изложенного, Постановление Правительства РФ от 23.01.2021 № 35 имеет обратную силу и распространяется на действия ОАО «РЖД» по вводу во временную эксплуатацию в порядке ч.2 ст.1.7 КоАП РФ.

Применение ч.2 ст.1.7 КоАП РФ, а также постановления Пленума ВС РФ от 27.01.2003 №2 к подзаконным актам подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 30.07.2012 № 2265/12 по делу № А33-12900/2011.

МТУ Ростехнадзора ошибочно признает идентичными понятия «ввод во временную эксплуатацию» и «ввод в постоянную эксплуатацию».

При рассмотрении данного Предписания МТУ Ростехнадзора применило положение ст. 55 ГРК РФ о вводе в постоянную эксплуатацию, что является нарушением норм материального права.

Применение и толкование норм Градостроительного кодекса РФ в данном случае является ошибочным, в связи со следующим. МТУ Ростехнадзора не дается различие между вводом во временную эксплуатацию и вводом в постоянную эксплуатацию, данные действия расценены как одинаковые правоотношения.

Вместе с тем, данные отношения являются разными, правовое регулирование данных отношений имеет разные цели. Законодательством допускается временная эксплуатация объекта до получения разрешения на ввод в постоянную эксплуатацию.

Не дана оценка тому факту, что строительно-монтажные работы в полном объеме на объекте «Организация пригородно-городского пассажирского железнодорожного движения на участке Подольск-Нахабино (МЦД-2 «ПодольскНахабино»)», не завершены, извещение об окончании строительства в МТУ Ростехнадзора не направлялось, заключение об окончании строительства не получено, соответственно, обязанность получить постоянный ввод в эксплуатацию объекта, предусмотренный ст. 55 ГрК РФ, у ОАО «РЖД» отсутствует.

Действия ОАО «РЖД» по вводу во временную эксплуатацию регулируются Федеральным законом РФ № 254-ФЗ от 31.07.2020, Сводами правил СП 236.1326000.2015 (утв.Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 06.07.2015 № 207), СП 119.13330.2017 (утв. Приказом Минстроя России от 12.12.2017 № 1648/пр), а не ст. 55 ГрК РФ.

Принятие и введение в действие Федерального закона от 31.07.2020 № 254ФЗ имеет особое значение для реализации государственной программы «Развитие транспортной системы» в установленный срок (2018-2024 гг.).

Основополагающей целью транспортной стратегии является создание комфортного транспортного сообщения, организация быстрого и удобного перемещения, являющего альтернативой личному транспорту граждан.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» перед Правительством Российской Федерации поставлена задача обеспечения в 2024 году повышения уровня экономической связанности территории Российской Федерации посредством расширения и модернизации железнодорожной инфраструктуры, развития мультимодальности перевозок, расширения сети скоростных и высокоскоростных перевозок, а также увеличения вклада ОАО «РЖД» в рост внутреннего валового продукта страны.

B целях безусловной реализации масштабных задач, поставленных Президентом Российской Федерации, необходимо обеспечить существенное сокращение сроков реализации инвестиционных проектов, в первую очередь, за счет ускорения темпов строительства, которые возможны за счет оптимизации и упрощения процедур в сфере строительства.

Для достижения указанных целей принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ, которым застройщику предоставлена возможность временной эксплуатации линейного объекта или его части до получения разрешения на ввод объекта в постоянную эксплуатацию.

Кроме того, законность эксплуатации объекта «Организация пригородно-городского пассажирского железнодорожного движения на участке Подольск-Нахабино (МЦД-2 «Подольск-Нахабино»)» Этап 12 «Строительство остановочного пункта Щукинская, рассмотрена Арбитражным судом города Москвы в рамках дела № А40-249165/21.

Решением суда от 20.12.2021 по делу № А40-249165/21 МТУ Ростехнадзора отказано в удовлетворении заявления о привлечении ОАО «РЖД» к административной ответственности по ч.6 ст.19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания об устранении нарушения по эксплуатации объекта в отсутствие постоянного ввода в эксплуатацию.

На основании изложенного, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции, что ответчик не доказал законность своих действий, с учетом чего, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Вопреки доводам ответчика, на данном этапе реализации строительства объекта «Строительство остановочного пункта Щукинская. 12 этап» в рамках проекта «Организация пригородно - городского пассажирского железнодорожного движения на участке Подольск - Нахабино (МЦД - 2)» законно осуществляет временную эксплуатацию объекта, до завершения строительно-монтажных работ на линейном объекте в полном объеме у Заказчика отсутствует обязанность и возможность получить разрешение на постоянный ввод объекта в эксплуатацию, предусмотренный ст. 55 ГрК РФ.

Ответчиком не доказано наличие обстоятельств, которые могли бы служить основанием для вывода о законности и обоснованности оспариваемого предписания.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения оспариваемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, влекущих в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Принимая во внимание изложенное, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда города Москвы от 11.05.2022 по делу
№А40-32342/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья: Ж.В. Поташова

Судьи: И.В. Бекетова

В.А. Свиридов

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.