Гражданский кодекс часть 1

судей:	ФИО1, Суминой О.С.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Бабажановым Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Министерства строительного комплекса Московской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.08.2018г. по делу № А40-87788/18

принятое судьей Кузиным М.М.

по заявлению Министерства строительного комплекса Московской области

к Федеральной антимонопольной службе,

третьи лица: 1. ООО «Новотутинки», 2. Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области, 3. Правительство Московской области

о признании незаконным решения и предписания,

в присутствии:

от заявителя:	ФИО2 по дов. от 20.11.2017;
от заинтересованного лица:	ФИО3 по дов. от 13.06.2018, ФИО4 по дов. от 20.11.2017;
от третьих лиц:	1. ФИО5 по дов. от 20.07.2018; 2. ФИО6 по дов. от 28.03.2017, 3. ФИО7 по дов. от 17.03.2017;

У С Т А Н О В И Л:

Министерство строительного комплекса Московской области (далее также – Заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе по г. Москве (далее – Заинтересованное лицо, ФАС России) с заявлением о признании незаконными решения и предписания ФАС России от 28.03.2018г. по делу №1-18.1-36/00-04-18.

К участию в деле в качестве Третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета иска, привлечены ООО «Новотутинки», Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области, Правительство Московской области.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 14.08.2018г. в удовлетворении заявления Министерство строительного комплекса Московской области отказано.

Министерство строительного комплекса Московской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. По мнению Министерства при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельства дела.

В судебном заседании представитель Министерства строительного комплекса Московской области доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить.

Представители Заинтересованного лица в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области, Правительства Московской области доводы апелляционной жалобы Министерства строительного комплекса Московской области поддержали.

Представитель ООО «Новотутинки» в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев дело в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон по делу, Третьих лиц, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ с учетом части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии в настоящем споре совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Апелляционная коллегия поддерживает данный вывод суда первой инстанции исходя из следующего.

Судом первой инстанции установлено, что в адрес ФАС России поступила жалоба ООО «Новотутинки» от 06.03.2018г. № 035 25-исх (вх. № 38304 от 15.03.2018г.) на действия уполномоченного органа - Министерства строительного комплекса Московской области при осуществлении в отношении ООО «Новотутинки» процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в части предъявления требования осуществить процедуру не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства: предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на этапе получения разрешения на строительство (далее - жалоба).

26.12.2017г. ООО «Новотутинки» в адрес Министерства строительного комплекса Московской области было направлено обращение № 39596 о выдаче разрешения на строительство жилого дома № 6 комплексной малоэтажной жилой застройки с объектами инфраструктуры на земельном участке, расположенном по адресу: Московская обл., Мытищинский район, с.п. Федоскинское, восточнее д. Шолохово, АОЗТ схп «Менжинец», уч. № 29 на земельном участке по адресу: Московская область, Мытищи, д. Шолохово. сельское поселение Федоскинское, кадастровый номер земельного участка: 50:12:0030409:88 (далее - жилой дом).

26.12.2017г. Министерство в адрес ООО «Новотутинки» направило уведомление об отказе в выдаче разрешения на строительство «по основаниям, предусмотренным частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации: несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации: согласно Федеральному закону от 17.11.2995г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» отсутствует свидетельство о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта (объектов) капитального строительства, выданное в соответствии с постановлением Правительства Московской области от 30.12.2016г. № 1022/47».

По мнению ООО «Новотутинки», фактически Министерство отказало в выдаче разрешения не в связи с несоответствием представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, а в связи с необходимостью предоставления свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта (объектов) капитального строительства, для чего ООО «Новотутинки» необходимо осуществить процедуру предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, не предусмотренную на этапе получения разрешения на строительство.

Министерство при рассмотрении жалобы с доводами жалобы не согласилось, указав, что при рассмотрении ООО «Новотутинки» в ФАС России обращения № 39596 от 26.12.2017г. о выдаче разрешения на строительство жилого дома Министерство действовало в соответствии с действующим законодательством и не предъявляло требования осуществить процедуру, не включенную в Исчерпывающий перечень, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014г. № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства.

Решением Комиссии ФАС России от 28.03.2018г. по делу №1-18.1-36/00-04-18 жалоба ООО «Новотутинки» от 06.03.2018г. на действия Министерства строительного комплекса Московской области при осуществлении в отношении ООО «Новотутинки» процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства признана обоснованной. На основании указанного решения выдано обязательное для исполнения предписание.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно и обоснованно исходил из следующего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

При этом, на рассмотрение жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, положения главы 9 Закона о защите конкуренции не распространяются.

При рассмотрении жалобы в порядке, предусмотренном указанной статьей, на акты и (или) действия (бездействие) органов власти либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении процедур в сферах строительства антимонопольный орган не устанавливает признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

Процедура 59 Исчерпывающего перечня предусматривает предоставление разрешения на строительство. Указанная процедура относится к процедурам, связанным с осуществлением строительства, реконструкции.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, ООО «Новотутинки» обжаловались действия Министерства при осуществлении в отношении данного юридического лица процедуры 59 Исчерпывающего перечня в части предъявления требования осуществить процедуру предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика (АГО) объекта, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

При этом в соответствии с частью 17 статьи 181 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

В связи с этим, довод Министерства, согласно которому ФАС России вышел за рамки предоставленной законом компетенции признается правомерно признан судом первой инстанции несостоятельным.

Заявителю было отказано в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 ГрК РФ, пункта 13.1.5 Административного регламента предоставления Министерством строительного комплекса Московской области государственной услуги по выдаче (продлению) разрешений на строительство объектов капитального строительства на территории Московской области (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, объектов, относящихся к полномочиям органов исполнительной власти и организаций, наделенных специальной компетенцией), утвержденного распоряжением Министерства строительного комплекса Московской области от 07.07.2017г. № 239 (далее - Административный регламент).

Частями 7, 7.1 статьи 51 ГрК РФ установлены исчерпывающие перечни документов, которые застройщик направляет вместе с заявлением о выдаче разрешения на строительство и которые запрашиваются по межведомственным запросам органов. Указанными перечнями не предусмотрено предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта. Аналогичные исчерпывающие перечни содержатся в подразделах 10, 11 Административного регламента.

Кроме того, согласно части 10 статьи 51 ГрК РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 указанной статьи документов.

Вместе с тем, подпунктом 11.1.10 Административного регламента установлено, что в целях предоставления государственной услуги при обращении заявителя (представителя заявителя) для выдачи разрешения на строительство Министерством в порядке межведомственного взаимодействия запрашивается (получается) заключение органа исполнительной власти Московской области, уполномоченного в области согласования архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории Московской области, о соответствии материалов проектной документации, указанных в абзацах 3 и 4 подпункта 10.5.1.3 Административного регламента, выданному в случаях, установленных Постановлением № 1022/47, свидетельству о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта(ов) капитального строительства на территории Московской области (далее - свидетельство АГО) либо о необходимости получения свидетельства АГО - запрашивается в Главном управлении архитектуры и градостроительства Московской области.

Согласно пункту 21 Положения о рассмотрении АГО рассмотрение обращений о согласовании АГО и принятие решений, указанных в пункте 20 Положения о рассмотрении АГО обеспечивается Главным управлением архитектуры и градостроительства Московской области.

Согласно пункту 25 Положения о рассмотрении АГО в качестве заявителей при обращении о согласовании АГО и выдаче Свидетельства АГО могут выступать физические лица, юридические лица, индивидуальные предприниматели, являющиеся правообладателями земельных участков и объектов (в случае реконструкции), в том числе собственниками, арендаторами, пользователями земельных участков, в отношении которых проведен государственный кадастровый учет и оформлен градостроительный план земельного участка, обеспечивающие на указанных участках подготовку архитектурных решений создаваемых (реконструируемых) объектов на территории Московской области. Аналогичные положения содержатся в пункте 2.1 Административного регламента Главархитектуры МО.

При этом, согласно пункту 50 Положения о рассмотрении АГО проведение экспертизы проектной документации по создаваемым и реконструируемым объектам обеспечивается уполномоченным учреждением с учетом Свидетельства АГО, размешенного в ИСОГД.

Учитывая изложенное, ФАС России пришел к правильному выводу, что на этапе получения разрешения на строительство свидетельство АГО не предоставляется. При этом, согласно Положению о рассмотрении АГО, Административному регламенту Главархитектуры МО государственная услуга «Обеспечение подготовки и выдача свидетельств о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории Московской области» предоставляется на этапе подготовки архитектурных решений создаваемых (реконструируемых) объектов до проведения экспертизы проектной документации.

Суд первой инстанции отметил, что указанный вывод нашел свое подтверждение в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 30.08.2017г. по делу № А41-361/2017, согласно которому согласование АГО объекта капитального строительства проводится на стадии разработки проекта до предоставления проектной документации на экспертизу.

Само понятие «свидетельство о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории Московской области» возникает в постановлении Правительства Московской Области от 14.11.2007г. № 858/28 в редакции от 31.10.2014 «Об утверждении Положения о Главном управлении архитектуры и градостроительства Московской области» только в редакции от 30.12.2014г.

В то время как заключение экспертизы проектной документации жилого дома выдано 24.09.2014г. № 2-1-1-0024-14, то есть, до введения понятия «свидетельство о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории Московской области».

Вместе с тем, пунктом 13.1.5 Административного регламента установлено основание для отказа в выдаче разрешения на строительство в связи с несоответствием представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Однако уведомление об отказе в выдаче разрешения на строительство не содержит указания на несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Данное уведомление содержит указание на необходимость предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, что влечет за собой необходимость осуществления процедуры предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

Учитывая изложенное, ФАС России пришла к обоснованному выводу, что предъявление требования предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, не предусмотренного частями 7, 7.1 статьи 51 ГрК РФ на этапе получения разрешения на строительство фактически является предъявлением требования осуществить процедуру, не предусмотренную Исчерпывающим перечнем.

Указанный вывод также находит свое подтверждение в Методических указаниях о приведении нормативных правовых актов в соответствии с Исчерпывающим перечнем, содержащихся в письме Минстроя России от 02.02.2015г. № 2233-НА/06, согласно которым установление требования предоставления дополнительных документов, по сравнению с указанными в Реестре описаний процедур, является установлением обязанности осуществления процедур, не предусмотренных Исчерпывающим перечнем, что запрещено частью 3 статьи 6 ГрК РФ.

Так, в соответствии с Реестром описаний процедур, перечень документов, которые заявитель обязан представить для осуществления процедуры 59 Исчерпывающего перечня, установлен статьей 51 ГрК РФ, которая, как отмечалось ранее, не содержит требования предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

Между тем, как правильно указали ФАС России и суд первой инстанции, подход Министерства может повлечь за собой вывод, что при осуществлении той или иной процедуры возможно установление требования осуществить любую процедуру в рамках процедур, включенных в Исчерпывающий перечень.

Вместе с тем, утверждение Исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства было направлено на установление открытых, доступных, исчерпывающих перечней процедур, снижение административных барьеров в строительной сфере, сокращение сроков строительства, в том числе в сфере жилищного строительства.

Таким образом, Министерство допустило нарушение части 3 статьи 6 ГрК РФ, части 10 статьи 51 ГрК РФ, пункта 13.1.5 Административного регламента.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции верно указал, что Комиссия ФАС России пришла к правомерному выводу о нарушении Министерством части 3 статьи 6 ГрК РФ, части 10 статьи 51 ГрК РФ, пункта 13.1.5 Административного регламента, что послужило основанием для вынесения оспариваемого Решения.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

В соответствии с абзацем «в» пункта 3.1. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции ФАС России выдает организациям, осуществляющим эксплуатацию сетей, при осуществлении деятельности в рамках исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, в том числе предписания о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее требование.

В соответствии с названными положениями Закона о защите конкуренции на основании оспариваемого Решения ФАС России Министерству выдано Предписание ФАС России.

Так, согласно Предписанию ФАС России Министерству предписано в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня получения Предписания ФАС России прекратить нарушения части 3 статьи 6, части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, 13.1.5 Административного регламента предоставления Министерством строительного комплекса Московской области государственной услуги по выдаче (продлению) разрешений на строительство объектов капитального строительства на территории Московской области, утвержденного распоряжением Министерства строительного комплекса Московской области от 07.07.2017г. № 239, выразившиеся в предъявлении требования осуществить процедуру предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, необоснованном отказе в выдаче разрешения на строительство, а именно, повторно рассмотреть обращение ООО «Новотутинки» от 26.12.2017г. № 39596 о выдаче разрешения на строительство комплексной малоэтажной жилой застройки с объектами инфраструктуры на земельном участке, расположенном по адресу: Московская обл., Мытищинский район, с.п. Федоскинское, восточнее д. Шолохово, АОЗТ СХП «Менжинец», уч. № 29 на земельном участке по адресу: Московская область, Мытищи, д. Шолохово, сельское поселение Федоскинское, кадастровый номер земельного участка: 50:12:0030409:88. Исходя из изложенного, требования предписания направлены на устранение допущенных Заявителем нарушений законодательства Российской Федерации в сфере строительства.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые Заявителем решение и предписание ФАС России от 28.03.2018г. по делу №1-18.1-36/00-04-18 являются законными и обоснованными.

Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены полно и правильно, им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено. Основания для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда города Москвы от 14.08.2018 г. по делу № А40-87788/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья: М.В. Кочешкова

Судьи: О.С. Сумина

ФИО1