Гражданский кодекс часть 1

от Главы городского округа Ступино Московской области от имени муниципального образования "Городской округ Ступино Московской области" - ФИО1 по доверенности от 09.01.2019, ФИО2 по доверенности от 09.01.2019,

от Главного контрольного управлению Московской области - ФИО3 по доверенности от 19.07.2018, ФИО4 по доверенности от 24.09.2018,

от администрации городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области - ФИО2 по доверенности от 09.01.2019, ФИО1 по доверенности от 09.01.2019,

рассмотрев 09 апреля 2019 года в судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа Ступино Московской области

на решение от 06 августа 2018 года

Арбитражного суда Московской области

принятое судьей Криворучко Е.С.

на постановление от 19 декабря 2018 года

Десятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Панкратьевой Н.А., Иевлевым П.А., Марченковой Н.В.,

по заявлению Главы городского округа Ступино Московской области от имени муниципального образования "Городской округ Ступино Московской области" к Главному контрольному управлению Московской области о признании незаконным и отмене предписания, третье лицо: администрация городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области,

установил:

Глава городского округа Ступино Московской области от имени муниципального образования "Городской округ Ступино Московской области" (заявитель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному контрольному управлению Московской области (заинтересованное лицо, Мособлконтроль) с требованием о признании незаконным и отмене предписания от 12.12.2017 N 8/106-н-ПП и представления от 12.12.2017 N 8/106-н-ПС (с учетом принятых судом первой инстанции уточнений).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечена администрация городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 06 августа 2018 года, оставленным без изменения Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2018 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Администрация городского округа Ступино Московской области обратилась с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное применение норм материального права.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

До начала судебного разбирательства от Мособлконтроля поступил отзыв на кассационную жалобу. Отзыв приобщается к материалам дела, поскольку представлен в соответствии с требованиями, предусмотренными статьей 279 АПК РФ.

Представитель кассатора в судебном заседании доводы кассационной жалобы поддержал.

Представитель Мособлконтроля против удовлетворения кассационной жалобы возражал по доводам, изложенным в отзыве.

Обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов в указанных судебных актах фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, кассационная инстанция пришла к выводу, что обжалуемые решение и постановление подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, в период с 19.01.2016 по 22.04.2016 Мособлконтролем в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 12.9 Положения о Мособлконтроле, утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 12.11.2013 N 289-ПГ, на основании приказа начальника Главного контрольного управления Московской области от 13.01.2016 N 5-и (в редакции приказов начальника Мособлконтроля от 01.03.2016 N 31-и, от 10.03.2016 N 42-и, от 29.03.2016 N 46-и, от 19.04.2016 N 58-и) "О проведении плановой выездной проверки" проведена плановая выездная проверка использования средств бюджета Московской области, выделенных на реализацию мероприятий адресной программы Московской области "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в Московской области на 2013 - 2015 годы", утвержденной постановлением Правительства Московской области от 09.04.2013 N 230/13, за период с 23.01.2015 по 22.04.2016 (акт проверки от 20.05.2016 N 8/5-и).

По результатам данной проверки заинтересованным лицом Главе городского округа Ступино в адрес администрации городского поселения (в лице руководителя администрации) Ступино Ступинского муниципального района Московской области вынесены:

- предписание от 12.07.2016 N 8/5-И-ПП4 с требованием возместить причиненный Московской области ущерб в размере 35 514 510,83 руб. в срок до 12.08.2016;

- представление от 12.07.2016 N 8/5-И-ПС4 с требованием, среди прочего, возвратить денежные средства в размере 21 024 638,47 руб. Минстрою Московской области - главному администратору доходов бюджета Московской области от безвозмездных поступлений, поступивших в бюджет Московской области из государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленные из бюджета Московской области, в срок до 12.08.2016.

Между тем, вышеуказанные ненормативные акты Мособлконтроля, заявителем не исполнены.

Суды указывают, что в период с 31.08.2017 по 11.10.2017 Мособлконтролем в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 2 статьи 269.2 БК РФ, пунктом 12.9 Положения о Мособлконтроле, утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 12.11.2013 N 289-ПГ, на основании приказа начальника Мособлконтроля от 21.08.2017 N 106-и "О проведении плановой выездной проверки" проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из бюджета Московской области бюджету городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области межбюджетных трансфертов, а также достижения показателей результативности использования бюджетных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами Московской области (выборочно) за период с 01.01.2016 по истекший период 2017 года (31.08.2017), с проверкой устранения нарушений, установленных ранее проведенной проверкой (акт от 20.05.2016 N 8/5-и).

По результатам проверки (с учетом рассмотрения возражений от 09.11.2017 N 1058/2-14 на акт проверки от 30.10.2017 N 106-и - заключение по результатам рассмотрения возражений прилагается к Представлению) Мособлконтролем на основании п. 3 ст. 270.2 БК РФ в адрес главы городского округа Ступино внесены оспариваемые ненормативные правовые акты (со сроком исполнения - до 13.03.2018):

- предписание от 12.12.2017 N 8/106-и-ПП с требованием возместить причиненный Московской области ущерб в размере 15 305 768,10 руб.;

- представление от 12.12.2017 N 8/106-и-ПС с требованием к Администрации городского округа Ступино, среди прочего, возвратить денежные средства в размере 9 003 968,90 руб. Минстрою Московской области - главному администратору доходов бюджета Московской области от безвозмездных поступлений, поступивших в бюджет Московской области из государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленные из бюджета Московской области.

Не согласившись с требованиями указанных ненормативных правовых актов, заявитель обратился с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Кассационная коллегия соглашается с выводами судов исходя из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с нормативной совокупностью п. 2 ст. 269.2 БК РФ и п. п. 1 и 12.9 Положения о Главном контрольном управлении Московской области, утвержденного постановлением губернатора Московской области от 12.11.2013 N 289-ПГ, судом установлено, что выездная проверка заявителя проведена в пределах предоставленных полномочий.

Согласно нормам статей 269.2, 270.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, направляются объектам контроля представления и (или) предписания.

В силу норм части 2 и 3 статьи 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан; под предписанием понимается документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба субъекту Российской Федерации.

Как установлено судами, администрацией городского округа Ступино Ступинского муниципального района Московской области (далее - администрация) проводились мероприятия в рамках адресной программы Московской области "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в Московской области на 2013-2015 года" за счет средств бюджета Московской области в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Суды указывают, что из содержания оспариваемых представления и предписания следует, что администрацией нарушены статьи 31, 34, 162, п. 2 ст. 270.2 БК РФ, п. 1 ст. 673 и п. 1 ст. 711 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), п. 1 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), части 1 и 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ), пункты 2.2.7, 2.2.5 соглашения от 01.04.2016 N 155/1, пункт 3.2.2 соглашения от 22.04.2015 N 22.04/15.

Оспариваемые представление и предписание содержат обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, что соответствует пункту 2 статьи 270.2 БК РФ и пункту 68 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092.

Заявитель утверждает, что на момент выявления Мособлконтролем нарушений законодательства Заявитель не являлся главным распорядителем бюджетных средств городского поселения Ступино Московской области; установленные проверкой нарушения не являются результатом деятельности Заявителя и администрации городского округа Ступино.

Данный довод Заявителя являлся предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций и был правомерно отклонен судами обеих инстанций со ссылкой на нормы федерального законодательства и регионального законодательства Московской области по вопросам организации местного самоуправления на территории вновь образованного городского округа Ступино.

С доводом кассационной жалобы о том, что муниципальные правовые акты городского округа Ступино не предусматривают правопреемственность органов местного самоуправления городского округа, в том числе по имущественным обязательствам городского поселения Ступино, кассационная коллегия не соглашается исходя из следующего.

Как верно указано судами, согласно абз.2 п.1 ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда. Так, согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны муниципального образования.

В соответствии с п. 3 ст.215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Пункт 2 статьи 219 БК РФ предусматривает, что исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Судами, верно указано, что в оспариваемых Представлении и Предписании содержится требование в адрес местной администрации о возмещении (возврате) в областной бюджет денежных средств (в срок до 13.03.2018), исполнение таких требований имущественного (денежного) характера должно осуществляться путем исполнения местного бюджета.

В соответствии с абз. 2 ч.1 ст. 3 Закона от 24.05.2017 № 82/2017-03 «Об организации местного самоуправления на территории Ступинского муниципального района», на который ссылается и сам Заявитель, с момента формирования органов местного самоуправления городского округа Ступино полномочия, связанные с исполнением местных бюджетов поселений на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов до конца 2017 года, осуществляют органы местного самоуправления городского округа Ступино.

Согласно абз.2 ч.2 ст. 3 Закона от 24.05.2017 № 82/2017-03 с 2018 года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет городского округа Ступино учитывается как бюджет единой территории.

В соответствии с пунктами 1, 4 решения Совета депутатов городского округа Ступино от 16.11.2017 № 57/5 «Об учреждении администрации городского округа Ступино Московской области», администрация городского округа Ступино сформирована 30.10.2017 (что также подтверждается кассационной жалобой).

Судами установлено, что оспариваемые Представление и Предписание вынесены 12.12.2017, то есть после даты формирования администрация городского округа Ступино (30.10.2017).

Следовательно, в период с 30.10.2017 и по настоящее время, в том числе на момент вынесения оспариваемых ненормативных правовых актов (12.12.2017), полномочия по исполнению местного бюджета городского поселения Ступино на 2017, 2018, 2019 годы и, соответственно, по выполнению содержащихся в Представлении и Предписании требований денежного характера принадлежат администрации городского округа Ступино.

В соответствии с п. 3 ч.2 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктом 10 статьи 32, пункту 2 статьи 35 Устава городского округа Ступино Московской области, утвержденного решением совета депутатов городского округа Ступино от 30.10.2017 № 45/4, глава городского округа Ступино возглавляет администрацию городского округа Ступино.

В этой связи судами первой и апелляционной инстанций правильно применены вышеуказанные нормы материального права и сделаны обоснованные выводы о том, что оспариваемые Представление и Предписание правомерно выданы администрации городского округа Ступино в лице главы городского округа Ступино Московской области.

Ссылка Заявителя на то, что согласно отчету, сформированному самим объектом контроля, госпрограмма выполнена, правомерно отклонена судами.

Суды, верно указали, что показатели отчета о выполнении госпрограммы (покупка жилы помещений для переселения) не освобождают от обязанности (и ответственности за ее неисполнение) по эффективному использованию бюджетных средств в части выполнения работ по рассматриваемому Контракту № 25, заключенного для исполнения соглашения о предоставлении межбюджетной субсидии в целях реализации госпрограммы.

Также наличие показателей в отчетной документации не освобождает от ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в приобретении жилых помещений для расселения граждан, которым по договорам найма предоставлены жилые помещения после признания домов аварийными и подлежащими сносу (п.4 таблицы нарушений Предписания, п.7 таблицы нарушений Представления).

Кроме того, в силу ст.286 АПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта только на основе имеющихся в судебном деле доказательств.

Вместе с тем, два комплекта «корректировочных» актов о приемке работ (на одни и те же позиции работ), на которые ссылается Заявитель в кассационной жалобе, в материалы дела Заявителем не представлены.

В обоснование доводов кассационной жалобы Заявитель также ссылается на то, что судом первой инстанции отказано в удовлетворении ходатайства Заявителя об отложении судебного разбирательства.

Вместе с тем судом установлено, что при рассмотрении ходатайства заявителя от 23.07.2018 об отложении судебного разбирательства суд учитывает, что заявителем не указано, какие документы могут быть им представлены.

Неявка представителя заявителя в судебное заседание также не препятствовала представлению документов дистанционным способом.

Кроме того, невозможность явки представителя, указанная в ходатайстве заявителя от 23.07.2018, ничем не мотивирована. Заявитель как орган местного самоуправления не был лишен возможности направить в судебное заседание иного представителя.

Неявка представителя заявителя в судебное заседание (о котором он надлежащим образом извещен) не является препятствием для рассмотрения его ходатайства об отложении судебного заседания.

Также необходимо отметить, что суд первой инстанции многократно откладывал судебные заседания, в том числе в связи с не реализацией заявителем права на уточнение своего Заявления, необходимостью представления заявителем дополнительных документов.

На основании изложенного, судебная коллегия пришла к выводу, что суды, исследовав имеющие значение для дела обстоятельства, полно, детально, подробно, достоверно описав представленные в материалы дела доказательства, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, правильно применив нормы материального и процессуального права пришли к правомерным выводам об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание требования вышеназванных норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что доводы кассационной жалобы не могут быть положены в основание отмены судебных актов, поскольку по своей сути сводятся к несогласию с выводами судов первой и апелляционной инстанции по фактическим обстоятельствам дела.

Все доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, обсуждены и отклонены по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. Иная оценка заявителем кассационной жалобы установленных судом фактических обстоятельств дела и толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судами при вынесении обжалуемых судебных актов, не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 274, 284, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 06 августа 2018 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2018 года по делу №А41-20621/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий-судья

ФИО5

Судьи

И.Ю. Григорьева

В.В. Кузнецов