Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2018 по делу № А43-14682/2018, принятое судьей Соколовой Л.В. по заявлению Городской Думы города Нижнего Новгорода о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 28.03.2018 № 2798-ФАС52-10/17,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации г. Нижнего Новгорода, региональной общественной организации «Нижегородский Женский Союз».

В судебном заседании приняли участие представители Городской Думы города Нижнего Новгорода – ФИО1 по доверенности от 24.04.2018 (т. 1, л.д. 125), ФИО2 по доверенности от 24.04.2018 № 100-01-6/18-д; Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области – ФИО3 по доверенности от 20.12.2017 (т. 1 л.д. 43); администрации г. Нижнего Новгорода – ФИО4 по доверенности от 20.12.2018 № 01-327/Д.

Региональная общественная организация «Нижегородский Женский Союз», надлежащим образом извещенная о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечила.

Исследовав материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – Управление, антимонопольный орган)11.10.2017 поступила жалоба региональной общественной организации «Нижегородский Женский Союз» (далее – Общественная организация) на действия Городской Думы г. Нижнего Новгорода (далее – Городская Дума, заявитель), выразившиеся в принятии 20.09.2017 решения №177 «О внесении изменений в Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, принятые решением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 19.09.2012 № 119» (далее – решение № 177, Правила установки рекламных конструкций).

Усматривая в действиях Городской Думой признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ), Управление 16.11.2017 направило главе города Нижнего Новгорода, Председателю Городской Думы предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Ввиду неисполнения требований указанного предупреждения, 28.12.2017 антимонопольным органом возбуждено дело № 2798-ФАС52-10/17 по признакам нарушения Городской Думой части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела, комиссией Управления вынесено решение по делу № 2798-ФАС52-10/17 от 28.03.2018, в соответствии с которым Городская Дума признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, заявителю выдано соответствующее предписание.

Городская Дума обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными указанных решения и предписания Управления.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

При этом, руководствуясь статьями 71, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ, Кодекс), положениями Федерального закона № 135-ФЗ, Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе), Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ), Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), суд признал оспариваемые решение и предписание соответствующими законодательству и не нарушающими права заявителя в сфере экономической деятельности.

Не согласившись с принятым судебным актом, Городская Дума обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению заявителя, принятие решения № 177 не ограничивает право хозяйствующих субъектов, являющихся собственниками земельных участков, устанавливать такие виды рекламных конструкций как стелы, указатели с рекламными модулями, афишные стенды и скамейки с рекламными модулями.

Городская Дума настаивает на том, что вносимые решением № 177 изменения не устанавливают запрет на размещение рекламных конструкций, а определяют их типы, допустимые к размещению на определенных территориях в целях сохранения архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода в пределах предоставленных законодательством полномочий.

Подробно доводы приведены заявителем в апелляционной жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании указали на законность и обоснованность решения суда, просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Администрация г. Нижнего Новгорода (далее – Администрация) в отзыве на апелляционную жалобу и её представитель в судебном заседании поддержали позицию Городской Думы, просили отменить обжалуемое решение суда, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Общественная организация отзыв на апелляционную жалобу не представила, в судебное заседание представителя не направила.

В силу части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя Общественной организации.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзывах, заслушав в судебном заседании представителей Городской Думы, Управления и Администрации, Первый арбитражный апелляционный не установил правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

Из смысла приведенной нормы следует, что для признания решений (действий) недействительными (незаконными) необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решений (действий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации акта государственного органа, как не соответствующего статье 15 Федерального закона № 135-ФЗ, необходимо установить противоречие такого акта закону и наступление (возможность наступления) в результате его принятия последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции, то есть ограничение хозяйствующих субъектов в какой-либо конкурентной среде.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Как следует из материалов дела, пунктом 4.5.2 Правил установки рекламных конструкций предусмотрено, что места установки и эксплуатации отдельно стоящих рекламных конструкций и остановочных пунктов общественного транспорта, с конструктивно связанными с ними рекламными конструкциями, подлежащие внесению в схему, должны быть расположены в красных линиях и на земельных участках с разрешенным использованием - земельные участки (территории) общего пользования или автомобильный транспорт, за исключением стел, указателей с рекламными модулями, афишных стендов и скамеек с рекламными модулями.

Частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе установлено, что органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Таким образом, Законом о рекламе предусмотрена возможность реализации права на размещение рекламных конструкций на земельных участках (а также на зданиях или ином недвижимом имуществе) лицам независимо от форм собственности.

В рассматриваемом случае, внесенные Городской Думой в Правила установки рекламных конструкций изменения фактически пресекают возможность размещения отдельно стоящих рекламных конструкций (за исключением отдельных типов) не в красных линиях и на земельных участках, находящихся в частной собственности, с иным разрешенным использованием, кроме «земельные участки (территории) общего пользования» или «автомобильный транспорт».

Исключения составляют: стелы, указатели с рекламными модулями, афишные стенды и скамейки с рекламными модулями.

Между тем, согласно аналитическому отчету о состоянии конкурентной среды на рынке услуг по размещению наружной рекламы в городе Нижнем Новгороде, рекламные стелы и скамейки с рекламными модулями размещаются в непосредственной близости с месторасположением объекта рекламирования (офиса) либо места продажи продукции или предоставления услуги и не являются востребованными среди рекламодателей, размещающих рекламные сообщения на арендуемых у рекламостраспространителей площадях. Отдельно стоящие рекламные конструкции, в частности рекламные щиты «биллборды», являются самым востребованным сегментом рынка наружной рекламы среди рекламодателей.

Доля договоров на размещение наружной рекламы, приходящаяся на отдельно стоящие рекламные конструкции, за исключением стел, указателей с рекламными модулями, афишных стендов и скамеек с рекламным модулем составляет 82,3% (процента) от объема заключаемых договоров с рекламодателями на территории г.Нижнего Новгорода.

Рекламные места (независимо от типа и вида конструкций), находящиеся на земельных участках и объектах недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, являются частью товарного рынка наружной рекламы в г. Нижнем Новгороде.

В силу части 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки с разрешенным использованием «территории общего пользования» и «автомобильный транспорт» не могут находиться в частной собственности.

Поэтому суд обоснованно исходил из того, что изменения, предусмотренные решением № 177, исключают возможность размещения рекламных конструкций не в красных линиях и на земельных участках, находящихся в частной собственности, с разрешенным использованием - земельные участки (территории) общего пользования или автомобильный транспорт.

Так как территории общего пользования предназначены для беспрепятственного пользования неограниченного круга лиц, то указанные участки могут находиться только в государственной и муниципальной собственности и предоставляться лишь во временное пользование (бессрочное пользование, аренду, субаренду), но не в собственность.

Таким образом, ограничение возможности размещения указанных рекламных конструкций на земельных участках, не в красных линиях и на земельных участках с разрешенным использованием, отличным от видов - «земельные участки (территории) общего пользования» или «автомобильный транспорт» исключает возможность осуществления хозяйственной деятельности для сегмента рынка наружной рекламы отдельностоящих рекламных конструкций, находящихся в частной собственности.

Доводу Городской Думы о том, что изменениями в Правила установки рекламных конструкций не устанавливается запрет на их размещение на земельных участках, находящихся в частной собственности, а определяется тип рекламных конструкций, допустимых к размещению на определенных территориях в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка.

Суд правомерно указал при этом на то, что для принятия эффективных мер реагирования в отношении рекламных конструкций, нарушающих архитектурный облик городской среды, Законом о рекламе и Правилами установки рекламных конструкций предусмотрена возможность отказа в выдаче разрешения по указанному выше основанию.

Кроме того, внешний архитектурный облик сложившейся застройки может быть рассмотрен на предмет возможности размещения рекламной конструкции применительно к конкретному месту, исходя из фактического городского ландшафта, стилистических особенностей застройки и дизайна общественного пространства города.

В связи с изложенным вид разрешенного использования земельного участка без учета контекста конкретного городского ландшафта местности не может предопределять влияние на внешний архитектурный облик сложившейся застройки города.

Поэтому довод заявителя о том, что принятие решения № 177 о внесении изменений в Правила размещения рекламы обусловлено сохранением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, судом правомерно отклонен как необоснованный.

Относительно введения ограничения на размещение отдельно стоящих рекламных конструкций на земельных участках с разрешенным использованием «автомобильный транспорт» суд правильно указал, что согласно приказу Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» земельные участки с разрешенным использованием «автомобильный транспорт» предназначены для размещения автомобильных дорог и технически связанных с ними сооружений.

Указанные объекты согласно статье 6 Федерального закона № 257-ФЗ могут находится в частной собственности в исключительных случаях.

При этом, как установлено антимонопольным органом, на территории г. Нижнего Новгорода отсутствуют автомобильные дороги (включающие в себя придорожную полосу и полосу отвода), находящиеся в частной собственности.

В связи с этим, установление ограничения на размещение отдельно стоящих рекламных конструкций на земельных участках с разрешенным использованием «автомобильный транспорт» также препятствует размещению самых востребованных в настоящее время рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в частной собственности.

С учетом изложенного, вследствие принятия Городской Думой решения № 177 субъекты предпринимательской деятельности в сфере наружной рекламы (рекламораспространители), являющиеся собственниками земельных участков, будут лишены возможности размещения наружной рекламы на отдельно стоящих рекламных конструкциях, находящихся в частной собственности, что свидетельствует об изменении (возможном изменении) состояния конкуренции на данном товарном рынке.

Суд пришел к правильному выводу о том, что решение № 177 является дискриминационным по отношению к хозяйствующим субъектам, являющимся собственниками земельных участков, которые могут быть включены в Схему размещения рекламных конструкций в г. Нижнем Новгороде, поскольку данные субъекты лишатся возможности устанавливать отдельностоящие рекламные конструкции (обращаться за разрешением на установку и эксплуатацию рекламных конструкций) на принадлежащих им земельных участках.

Суд обоснованно указал, что изменения, внесенные решением Городской Думы № 177, устанавливают императивное требование о размещении самых востребованных рекламных конструкций - отдельно стоящих рекламных щитов исключительно на земельных участках, которые могут находиться только в государственной (муниципальной) собственности.

Таким образом, изменения в Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в г. Нижнем Новгороде ограничивают конкуренцию и фактически устанавливают монопольное право государственного и муниципального собственника размещать наружную рекламу на самом востребованном носителе - отдельно стоящих рекламных щитах.

Вносимые изменения, вследствие сокращения конкуренции, также могут повлечь рост стоимости права размещения наружной рекламы на рассматриваемых рекламных носителях в городе Нижнем Новгороде.

При таких обстоятельствах, вывод о том, что в действиях Городской Думы имеются нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, является правомерным.

Довод заявителя о том, что вносимые изменения в Правила размещения рекламы соответствуют положениям статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ и пункту 5.8 статьи 19 Закона о рекламе, судом не приняты во внимание, поскольку данными нормами предусмотрены полномочия органа местного самоуправления по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках, а не по установлению ограничений на размещение отдельных видов рекламных конструкций.

Федеральным законодательством не предусмотрено право органа местного самоуправления на введение ограничений на размещение отдельных видов рекламных конструкций на тех или иных земельных участках.

Аргументы Городской Думы о нарушениях порядка рассмотрения антимонопольного дела, выразившегося в непроведении анализа и невыявлении состояния конкуренции на товарном рынке, судом отклонены как противоречащие материалам дела.

Довод заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания в установленный им срок судом первой инстанции обоснованно отклонён.

При этом судом принято во внимание, что Городская Дума, в случае наличия объективных причин, препятствующих исполнению предписания в установленный срок, вправе обратиться в антимонопольный орган с соответствующим ходатайством о его продлении.

С учетом изложенного, суд первой инстанции, правильно установив юридически значимые обстоятельства дела, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа вынесены уполномоченным органом, соответствуют действующему законодательству, и не нарушают права и законные интересы Городской Думы в сфере экономической деятельности.

Доводы заявителя получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и не опровергают законность и обоснованность принятого им судебного акта.

Совокупность двух условий, необходимых для признания оспариваемых заявителем решения и предписания недействительными, в данном случае отсутствует.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных Городской Думой требований.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

С учетом изложенного апелляционная жалобаГородской Думыпо приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2018 по делу № А43-14682/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Городской Думы города Нижнего Новгорода – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.Б. Белышкова

Судьи

А.М. Гущина

Т.В. Москвичева