Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобуМинистерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.11.2018 по делу № А43-18314/2018, принятое судьей Чепурных М.Г. по заявлению Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 25.04.2018 № 32- 21-13/2-3157,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства финансов Нижегородской области, Правительства Нижегородской области, государственного бюджетного учреждения Нижегородской области «Экология региона».

В судебном заседании приняли участие представители Управления Федерального казначейства по Нижегородской области – ФИО1 по доверенности от 11.05.2018 № 201 (т. 3, л.д. 149), Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области – ФИО2 по доверенности от 17.01.2019 № 12 (т. 3, л.д. 148), ФИО3 по доверенности от 06.03.2019 № 54.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

На основании приказа от 05.03.2018 № 217 должностными лицами Управления Федерального казначейства по Нижегородской области (далее – УФК по Нижегородской области, Управление) проведена плановая выездная проверка использования Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее – Минэкологии, заявитель) средств федерального бюджета на ликвидацию полигона свалки промышленных отходов «Черная дыра», шламонакопителя «Белое море», по результатам которой составлен акт от 30.03.2018.

В ходе проверки установлено, что заявителем не достигнуты показатели результативности, предусмотренные Соглашением о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из Федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба от 20.02.2017 № 051-18-152 (далее – Соглашение).

Управлением 25.04.2018 Минэкологии выдано предписание № 32-21-13/20-3157, которым заявитель обязан в срок до 01.06.2018 осуществить возврат средств субсидии в федеральный бюджет в сумме 50 000 000 рублей.

Минэкологии обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании указанного предписания недействительным.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 14.11.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

При этом руководствуясь статьями 71, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ),суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии совокупности двух условий, необходимых для признания обжалуемого заявителем предписания недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Минэкологии обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование заявленных требований заявитель приводит доводы о грубых нарушениях, допущенных УФК по Нижегородской области в ходе проведения проверки. Считает, что проверка в отношении полигона ТБО «Игумново» проведена с нарушением Правил осуществления федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 1092 от 28.11.2013 (далее – Правила № 1092), поскольку она не была предусмотрена ни планом контрольных мероприятий УФК по Нижегородской области в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, при приказом Управления № 217 от 05.03.2018.

По мнению заявителя значения показателей результативности исполнения мероприятий в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, указанные в Приложении № 3 к Соглашению, не соответствуют значениям показателей, установленным в Сводном плане подпрограммы П «Приоритетный проект «Чистая страна» государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326.

Заявитель настаивает на том, что Управлением не представлены доказательства соответствия значений показателей результативности использования субсидий, установленных в Соглашении значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации и (или) значениям целей и показателей приоритетных проектов (программ), входящих в состав государственных программ Российской Федерации.

Также, по мнению Минэкологии, оно не является стороной Соглашения и субъектом ответственности за неисполнение показателей результативности мероприятий по ликвидации объектов накопленного экологического ущерба, установленных в нем.

Заявитель обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что установленные в Соглашении плановые значения показателей результативности не могли быть достигнуты в 2017 году, поскольку их достижение возможно только на стадии завершения всего комплекса работ к 2020 году и при финансировании мероприятий в полном объеме.

Подробно доводы приведены заявителем в апелляционной жалобе и поддержаны представителями в судебном заседании.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Государственное бюджетное учреждение Нижегородской области «Экология региона», Правительство Нижегородской области в отзывах на апелляционную жалобу поддержали позицию Минэкологии.

УФК по Нижегородской области в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят оставить обжалуемое решение суда без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В силу части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся представителей иных лиц, участвующих в деле.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзывах, заслушав в судебном заседании представителей Минэкологии и Управления, Первый арбитражный апелляционный не установил правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 266.1 БК РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом в силу пункта 1 статьи 266.1 БК РФ, объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.

Порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ определен Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 267.1 БК РФ под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В силу подпункта «а» пункта 6 Правил № 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 7 Правил № 1092 объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами.

При осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации (подпункт «б» пункта 68 Правил № 1092).

С учетом приведенных норм оспариваемое предписание выдано Управлением в пределах предоставленных полномочий.

Материалами дела подтверждается, что в отношении заявителя в период с 12.03.2018 по 30.03.2018 проведена плановая выездная проверка на основании приказа УФК по Нижегородской области от 05.03.2018 № 217 «О проведении плановой выездной проверки в отношении Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области» (далее – приказ № 217), пунктом 2 которого установлено, что перечень основных вопросов проверки определен в приложении.

В соответствии с приложением к приказу № 217 проверке подлежат, в том числе, соблюдение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета; использование средств субсидии; также в ходе проверки изучаются другие вопросы, относящиеся к теме выездной проверки, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, и не оспаривается заявителем, субсидия из федерального бюджета выделена на мероприятия по ликвидации трех объектов накопленного экологического ущерба - «Черная дыра», «Белое море», «Игумново».

Следовательно, Управление в рамках представленных полномочий правомерно проверило использование средств субсидии из федерального бюджета в отношении трех полигонов свалки промышленных отходов, включая «Игумново», на которые выделены средства из федерального бюджета.

Доводу заявителя о допущенных Управлением при проведении проверки грубых нарушениях, выразившихся в том числе в ее осуществлении в отношении полигона «Игумново» в отсутствие указания об этом в приказе № 217, судом первой инстанции дана правильная правовая оценка.

При этом суд обоснованно исходил из того, что при издании данного приказа Управлению не было известно о наименованиях всех полигонов, поскольку оно не являлось стороной Соглашения. Нарушение в отношении полигона «Игумново» было установлено в ходе проведения проверки в части использования средств субсидии из федерального бюджета на основании представленных заявителем документов.

Иной подход к проведению проверки является формальным и не отвечает целям контроля со стороны государства по использованию средств, выделенных из федерального бюджета.

При таких обстоятельствах правильным является вывод суда о том, что оспариваемое предписание вынесено с соблюдением процедуры.

Согласно Федеральному закону от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годы» бюджету Нижегородской области на реализацию мероприятий направленных на обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и восстановлением нарушенных естественных экологических систем в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы в части приоритетного проекта «Чистая страна» предусматривалось предоставление субсидии из федерального бюджета в 2017 году в сумме 500 000 000 рублей на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с пунктом 7 Правил № 1092 между Правительством Нижегородской области и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды) заключено Соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба от 20.02.2017 № 051-18-152.

В Приложении № 1 к Соглашению приведен перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия. В указанный перечень включены мероприятия по ликвидации трех объектов накопленного экологического ущерба на территории городского округа город Дзержинск Нижегородской области:

- Объект № 1. Ликвидация неорганизованной свалки «Черная дыра» промышленных отходов бывшего производства ОАО «Оргстекло». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 263 300 000 рублей;

- Объект № 2. Ликвидация (консервация) шламонакопителя «Белое море» на территории завода «Капролактам». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 90 900 000 рублей;

- Объект № 3. Ликвидация (рекультивация) полигона твердых бытовых отходов «Игумново». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 145 800 000 рублей.

Общий размер субсидии по трем объектам составляет 500 000 000 рублей.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 (в редакции от 31.01.2018) «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее - Правила №999), Соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ) и (или) значениям целей и показателей приоритетных проектов (программ), ведомственных проектов (программ), целевых показателей и индикаторов ведомственных целевых программ, входящих в состав государственных программ Российской Федерации, и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению.

В силу пункта 4.3.3 Соглашения субъект обязуется обеспечивать достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, установленных в соответствии с Приложением № 3.

Приложением № 3 к Соглашению запланировано достижение показателя результативности в 2017 году (т.1,л.д.41-45).

Фактические значения показателей результативности исполнения мероприятий по ликвидации объектов накопленного экологического ущерба на территории Нижегородской области по состоянию на отчетную дату (2017 год) отражены в отчете о достижении значений показателей результативности по состоянию на 1 января 2018 год.

Согласно представленному Минэкологии отчету плановые значения показателей результативности по каждому объекту накопленного экологического ущерба на территории г.о.г. Дзержинск (неорганизованная свалка «Черная дыра», шламонакопитель «Белое море», полигон твердых бытовых отходов «Игумново») не достигнуты, что является нарушением требований пункта 4.3.3 Соглашения.

По существу данное обстоятельство заявителем не оспаривается.

Доводам Минэкологии о том, что оно не является стороной Соглашения и о невозможности достижения показателей результативности судом дана надлежащая правовая оценка.

Согласно Паспорту государственной программы «Охрана окружающей среды Нижегородской области», утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30.04.2014 № 306 «Об утверждении государственной программы «Охрана окружающей среды Нижегородской области», в качестве государственного заказчика, координатора программы и исполнителя выступает Минэкологии.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 4.1 постановления Правительства Нижегородской области от 12.07.2013 № 470 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Нижегородской области» (далее - Порядок № 470) государственный заказчик-координатор организует реализацию государственной программы, готовит предложения о внесении изменений в государственную программу в соответствии с установленными настоящим Порядком требованиями и несет ответственность за достижение целевых индикаторов и непосредственных результатов государственной программы, конечных результатов ее реализации, эффективность реализации государственной программы.

Средства субсидии из федерального бюджета в сумме 500 000 000 рублей в 2017 году перечислены по заявкам Минэкологии на его лицевой счет, указанный в Соглашении, что не оспаривается заявителем.

Таким образом, непосредственным получателем средств федерального бюджета является именно Минэкологии.

С учетом подпункта «б» пункта 7 Правил № 1092 Минэкологии является объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в связи с чем в его адрес направлено оспариваемое предписание.

Как указывалось выше, Соглашение предусматривает достижение показателей результативности в 2017 году, что не было выполнено заявителем, что свидетельствует о необеспечении Минэкологии условий заключенного Соглашения.

По результатам обращений Минэкологии и Губернатора Нижегородской области по вопросу внесения изменений в Соглашение Минприроды заявителю были направлены письма с разъяснением возможности заключения дополнительного соглашения к Соглашению с учетом требований пункта 12 Правил №999.

Однако заявитель не воспользовался данной возможностью и в Соглашение изменения не были внесены.

Поэтому суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что условия Соглашения, подлежащие обязательному исполнению сторонами, не были выполнены заявителем, что повлекло выдачу ему оспариваемого предписания.

Довод Минэкологии об установлении в Соглашении невыполнимых значений показателей результативности, со ссылкой на акт Счетной Палаты Российской Федерации от 05.03.2018 №км-94/09-04 отклонен судом первой инстанции обоснованно, поскольку проверки, проводимые указанным органом относятся к иному виду контроля.

Федеральное Казначейство и его территориальные органы, к которым относится УФК по Нижегородской области осуществляет предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств, а Счетная Палата Российской Федерации - предварительный и последующий контроль за их использованием.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 11 Правил № 1092 должностные лица Федерального казначейства, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений в установленной сфере деятельности.

В соответствии пунктом 78 Правил № 1092 в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, при осуществлении проверки в отношении объекта контроля в финансово-бюджетной сфере (Минэкологии) в части использования средств субсидии из федерального бюджета, которая выделена на мероприятия по ликвидации трех объектов накопленного экологического ущерба («Черная дыра», «Белое море», «Игумново»), Управлением выявлены обстоятельства и факты, свидетельствующие о нарушениях, относящихся к компетенции Управления.

Управление в соответствии с подпунктом «а» пункта 11 и пунктом 78 Правил № 1092, как орган уполномоченный рассматривать информацию о нарушениях бюджетного законодательства, относящихся к компетенции Управления, осуществило проверку выявленных обстоятельств и фактов.

Пункт 16 Правил № 999 устанавливает, что в случае если субъектом Российской Федерации допущены нарушения обязательств, предусмотренных Соглашением в соответствии с подпунктом «б» пункта 10 Правил № 999 и указанные нарушения не устранены, то должен быть произведен расчет объема средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет по установленной им формуле.

Нарушение в денежном выражении составило в рассматриваемом случае, 50 000 000 рублей, арифметический расчет которого Минэкологии не оспаривает.

С учетом изложенного Управлением правомерно вынесено оспариваемое предписание о необходимости осуществления возврата средств субсидии в федеральный бюджет в сумме 50 000 000 рублей.

Доводы заявителя получили надлежащую правовую оценку суда первой инстанции и не опровергают законность и обоснованность принятого им судебного акта.

Совокупность двух условий, необходимых для признания обжалуемого заявителем предписания недействительным, в данном случае, отсутствует.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных Минэкологии требований.

Арбитражный суд Нижегородской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Минэкологии от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы освобождено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 14.11.2018 по делу № А43-18314/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.Б. Белышкова

Судьи

А.М. Гущина

Т.А. Захарова