Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным решения администрации Балахнинского муниципального района Нижегородской области об отказе в предоставлении в собственность земельного участка,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, –

открытое акционерное общество «Газпром газораспределение», открытое акционерное общество «Газпром газораспределение Нижний Новгород», филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата

Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»

по Нижегородской области, открытое акционерное общество «Газпром трансгаз

Нижний Новгород» и общество с ограниченной ответственностью «Регионгазсервис»,

и у с т а н о в и л :

садоводческое некоммерческое товарищество «Надежда-1» (далее – Товарищество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения администрации Балахнинского муниципального района Нижегородской области (далее – Администрация) от 26.06.2014 № 0108/1702 об отказе в предоставлении в собственность земельного участка, находящегося согласно техническому паспорту по адресу: Нижегородская область, Балахнинский район, р.п. Первое Мая, и об обязании органа местного самоуправления направить в адрес заявителя проект договора о безвозмездной передаче испрашиваемого земельного участка.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество «Газпром газораспределение» (далее – ОАО «Газпром газораспределение»), открытое акционерное общество «Газпром газораспределение Нижний Новгород» (далее – ОАО «Газпром газораспределение Нижний Новгород»), филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Нижегородской области (далее – Кадастровая палата), открытое акционерное общество «Газпром трансгаз Нижний Новгород» (далее – ОАО «Газпром трансгаз Нижний Новгород») и общество с ограниченной ответственностью «Регионгазсервис» (далее – ООО «Регионгазсервис»).

Арбитражный суд Нижегородской области решением от 03.03.2015, оставленным без изменения постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015, отказа в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с данными судебными актами, Товарищество обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, решение органа местного самоуправления противоречит положениям статьи 3 Федерального закона от 25.09.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) и статьи 28 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Закон № 66-ФЗ) и нарушает права и законные интересы Товарищества, поскольку последнее владеет испрашиваемым земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования как правопреемник садоводческих товариществ № 1 и № 3 Балахнинской птицефабрики.

Податель жалобы указывает на то, что СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03) не может устанавливать санитарно-защитную зону вокруг АГРС-10 и газопровода-отвода, так как касается объектов, построенных и введенных в эксплуатацию после его принятия.

Ссылаясь на Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные постановлением Готехнадзора России от 22.04.1992 № 9 и Минтопэнерго Российской Федерации от 29.04.1992 (далее – Правила охраны магистральных трубопроводов), кассатор ссылается на невозможность изъятия у собственника или пользователя земельного участка, попадающего в охранную зону магистрального трубопровода; земельный участок может быть использован с учетом содержащихся в Правилах ограничений.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 11 часов 00 минут 31 августа 2015 года.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное разбирательство по рассмотрению кассационной жалобы отложено до 11 часов 00 минут 08 сентября 2015 года.

Определением от 08.09.2015 в силу статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена председательствующей судьи Голубевой О.Н. на судью Бабаева С.В.

Представители Товарищества в судебных заседаниях поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, и попросили отменить решение и постановление.

В судебных заседаниях и в отзывах на кассационную жалобу представители Администрации, ОАО «Газпром трансгаз Нижний Новгород» и ООО «Регионгазсервис», а также представители в судебных заседаниях 25.08.2015 и 08.09.2015, сослались на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов и попросили отказать в удовлетворении жалобы.

ОАО «Газпром газораспределение» и Кадастровая палата, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не направили представителей в судебные заседания, поэтому в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, а также заслушав представителей сторон, явившихся в судебные заседания, окружной суд счел решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Нижегородской области в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела и установил суд, распоряжением Исполнительного комитета Горьковского областного совета депутатов трудящихся от 22.06.1972 № 435-Р Балахнинской птицефабрике разрешен отвод земельного участка площадью 20 гектаров под приусадебный фонд (архивная выписка от 13.08.2014 № 1675/08-06).

Решением исполкома Балахнинского городского Совета депутатов трудящихся от 06.06.1973 № 266а «Об использовании приусадебного Фонда, выделенного Балахнинской птицефабрике под коллективное огородничество» запрещено строительство садовых домиков, посадка многолетних насаждений, самовольно построенные пять садовых домика снести.

Согласно паспорту земельного участка от 18.03.2009 № 5217/101/09-1037 земельный участок поставлен на кадастровый учет и ему присвоен кадастровый номер 52:17:0060320:14, разрешенное использование: для ведения огородничества, граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Актом отбора участков под строительство газораспределительной станции (далее – ГРС) и дома оператора (далее – ДО), утвержденным 27.04.1971 заместителем председателя Балахнинского Горисполкома, подтверждается, что решением комиссии площадка для строительства ГРС 40*40 размещена на землях Балахнинской птицефабрики в районе подстанции 110кбр автодороги Горький - Балахна и ответвления на М.Козино, а также запрещено строительство жилых, промышленных, сельскохозяйственных и других сооружений в зоне радиусом 200 метров вокруг площадки ГРС.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 12.01.2015 серии 52АЕ № 665697 собственником 85/100 доли в праве собственности на сооружение АГРС-10 и газопровод-отвод к АГРС-10 является ООО «Регионгазсервис».

Данные объекты согласно свидетельству о регистрации от 01.03.2012 № А40-18377 являются опасными производственными объектами, им присвоен II класс опасности (сведения, характеризующие опасные производственные объекты) и находятся они в непосредственной близости от испрашиваемого Товариществом земельного участка.

Решениями Поселкового Совета муниципального образования «Рабочий поселок Малое Козино» Балахнинского района Нижегородской области от 23.12.2009 № 59 утвержден генеральный план, от 23.12.2009 № 60 – Правила землепользования и застройки, согласно которым для ГРС магистрального газопровода Нижний Новгород-Балахна-Чкаловск, АГРС-10, 1975 года, в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлена санитарно-защитная зона в 300 метров.

Собранием уполномоченных членов Товарищества от 16.01.2014 утвержден Устав, согласно пункту 2.4. которого Товарищество является правопреемником садово-огороднического товарищества Балахнинской птицефабрики № 1 и садово-огороднического товарищества Балахнинской птицефабрики № 3.

Товарищество 08.04.2014 обратилось в Администрацию с заявлением о передаче ему в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования Товарищества.

В письме от 26.06.2014 № 0108/1702 Администрация отказала Товариществу в предоставлении в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, ввиду того, что в соответствии с правилами землепользования и застройки территории и генеральным планом муниципального образования «Рабочий поселок Малое Козино» Балахнинского района Нижегородской области испрашиваемая территория попадает в санитарно-защитную зону газопровода-отвода к ГРС с рабочим давлением 5,4 МПа.

Посчитав, что отказ в предоставлении спорного земельного участка в собственность не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Товарищества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Поскольку государственная собственность в отношении спорного земельного участка не разграничена, в силу пункта 10 статьи 3 Закона № 137-ФЗ распоряжение землей осуществляется органом местного самоуправления муниципального района.

В силу прямого указания закона, а также на основании Устава муниципального образования «Балахнинский муниципальный район Нижегородской области» Администрация уполномочена распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с частью 5 статьи 28 Закона № 66-ФЗ предоставление в собственность земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления, поданного лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или уполномоченным общим собранием членов данного некоммерческого объединения (собранием уполномоченных) на подачу указанного заявления, в соответствии с решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) о приобретении такого земельного участка в собственность данного некоммерческого объединения.

Согласно части 6 статьи 28 Закона № 66-ФЗ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующего земельного участка, в двухнедельный срок с даты получения заявления и необходимых документов в соответствии с пунктом 4 или 5 настоящей статьи обязан принять решение о предоставлении в собственность такого земельного участка либо об отказе в его предоставлении. Основанием для отказа в предоставлении в собственность земельного участка является установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 11.1, 28, 56, 70 и 90 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями Закона № 66-ФЗ, Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее – Закон № 69-ФЗ), Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) и Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 № 878 (далее – Правила охраны газораспределительных сетей), СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и исходили из того, что орган местного самоуправления доказал обоснованность и правомерность оспариваемого решения.

Суд кассационной инстанции полагает, что суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Согласно пункту 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации-собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В силу части 6 статьи 28 Закона № 69-ФЗ на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией-собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации-собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Таким образом, из приведенных норм следует, что для владельцев, включая собственников земельных участков, входящих в охранные зоны газоснабжения, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации установлены определенные ограничения, что обязывает таких владельцев соблюдать требования Правил охраны газораспределительных сетей, либо Правил охраны магистральных трубопроводов в зависимости от вида объектов системы газоснабжения.

Так, в силу пункта 14 Правил охраны газораспределительных сетей на земельные участки, входящие в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагаются ограничения (обременения), которыми запрещается лицам, указанным в пункте 2 настоящих Правил: строить объекты жилищно-гражданского и производственного назначения; сносить и реконструировать мосты, коллекторы, автомобильные и железные дороги с расположенными на них газораспределительными сетями без предварительного выноса этих газопроводов по согласованию с эксплуатационными организациями; разрушать берегоукрепительные сооружения, водопропускные устройства, земляные и иные сооружения, предохраняющие газораспределительные сети от разрушений; перемещать, повреждать, засыпать и уничтожать опознавательные знаки, контрольно-измерительные пункты и другие устройства газораспределительных сетей; устраивать свалки и склады, разливать растворы кислот, солей, щелочей и других химически активных веществ; огораживать и перегораживать охранные зоны, препятствовать доступу персонала эксплуатационных организаций к газораспределительным сетям, проведению обслуживания и устранению повреждений газораспределительных сетей; разводить огонь и размещать источники огня; рыть погреба, копать и обрабатывать почву сельскохозяйственными и мелиоративными орудиями и механизмами на глубину более 0,3 метра; открывать калитки и двери газорегуляторных пунктов, станций катодной и дренажной защиты, люки подземных колодцев, включать или отключать электроснабжение средств связи, освещения и систем телемеханики; набрасывать, приставлять и привязывать к опорам и надземным газопроводам, ограждениям и зданиям газораспределительных сетей посторонние предметы, лестницы, влезать на них; самовольно подключаться к газораспределительным сетям.

При этом земельные участки, расположенные в охранных зонах газораспределительных сетей, у их собственников, владельцев или пользователей не изымаются и могут быть использованы ими с учетом ограничений (обременений), устанавливаемых настоящими Правилами и налагаемых на земельные участки в установленном порядке (пункт 47 Правил охраны газораспределительных сетей).

В соответствии с пунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, принятых в целях обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны, в том числе вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, – в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны.

В пункте 4.4 Правил охраны магистральных трубопроводов предусмотрено, что в охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта запрещается: возводить любые постройки и сооружения; высаживать деревья и кустарники всех видов, складировать корма, удобрения, материалы, сено и солому, располагать коновязи, содержать скот, выделять рыбопромысловые участки, производить добычу рыбы, а также водных животных и растений, устраивать водопои, производить колку и заготовку льда; сооружать проезды и переезды через трассы трубопроводов, устраивать стоянки автомобильного транспорта, тракторов и механизмов, размещать сады и огороды; производить мелиоративные земляные работы, сооружать оросительные и осушительные системы; производить всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы, планировку грунта.

В пункте 5.1 Правил охраны магистральных трубопроводов предусматривается, что любые работы и действия, производимые в охранных зонах трубопроводов, кроме ремонтно-восстановительных и сельскохозяйственных работ, могут выполняться только по получении разрешения на производство работ в охранной зоне магистрального трубопровода от предприятия трубопроводного транспорта.

В пункте 4.2 Правил охраны магистральных трубопроводов установлено, что земельные участки, входящие в охранные зоны трубопроводов, не изымаются у землепользователей и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением требований настоящих Правил.

Суды установили, что распоряжением Исполнительного комитета от 22.06.1972 № 435-Р Балахнинской птицефабрике разрешен отвод земельного участка площадью 20 гектаров под приусадебный фонд; решением от 06.06.1973 № 266а «Об использовании приусадебного Фонда, выделенного Балахнинской птицефабрике под коллективное огородничество» запрещены строительство садовых домиков и посадка многолетних насаждений; самовольно построенные пять садовых домиков надлежит снести. Согласно паспорту от 18.03.2009 № 5217/101/09-1037 земельный участок поставлен на кадастровый учет и ему присвоен кадастровый номер 52:17:0060320:14, разрешенное использование – для ведения огородничества.

Следовательно, указанными нормами установлен запрет на возведение каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения, однако предусмотрена возможность использования земельных участков, входящих в охранную зону объектов системы газоснабжения, по его целевому назначению с соблюдением установленных законом или нормативными правовыми актами соответствующих ограничений.

Кроме того, обе судебные инстанции при отказе в удовлетворении требований исходили из того, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны для промышленных объектов и производств II класса установлен в 500 метров, указав при этом на ограничение федеральным законодательством права собственности на земельные участки, расположенные в границах охранных зон объектов системы газоснабжения

Применение судами к рассмотренному спору СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 является ошибочным, поскольку данные санитарные правила введены 15.06.2003, то есть после предоставления земельного участка в пользование правопредшественнику Товарищества.

В этой связи суд кассационной инстанции приходит к выводу о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций понятий «охранная зона объектов системы газоснабжения» и «санитарно-защитная зона для промышленных объектов и производств».

При изложенных обстоятельствах суд округа счел, что на основании пункта 3 части 1 статьи 287 и части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение Арбитражного суда Нижегородской области от 03.03.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015 подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении Арбитражному суду Нижегородской области следует определить: вид объектов системы газоснабжения (сооружение АГРС-10 и газопровод-отвод к АГРС-10) с учетом его технических характеристик, применить соответствующие Правила охраны таких объектов, определяющих границы охранных зон; установить, в какой охранной зоне объектов сетей газоснабжения находится испрашиваемый земельный участок; не нарушаются ли установленной санитарно-защитной зоной права и законные интересы землепользователей спорного земельного участка исходя из его разрешенного использования (для ведения огородничества); и по результатам вынести законный и обоснованный судебный акт.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку на основании пункта 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 03.03.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2015 по делу № А43-21862/2014 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Нижегородской области.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

С.В. Бабаев

Судьи

М.Н. Каманова

Д.В. Чернышов