Гражданский кодекс часть 1

администрация Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением к Управлению государственного финансового контроля Нижегородской области (далее – Управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 03.10.2007 № 517-13-1/10 о привлечении к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Решением от 20.12.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением апелляционного суда от 07.04.2008 данное решение отменено; постановление административного органа признано незаконным и отменено.

Администрация и Управление не согласились с принятым апелляционным судом постановлением и обратились в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Администрация оспаривает законность мотивировочной части постановления, содержащей вывод о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного в статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях. Заявитель считает, что суду надлежало руководствоваться частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку пункт 3 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования», согласно которому в расходы на реализацию государственного стандарта общего образования не включаются транспортные расходы, связанные с подвозом учащихся к месту обучения, противоречит Закону Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (пункту 3 статьи 5, пункту 6.1 статьи 29, пункту 1 части 1 статьи 31), Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пунктам 13, 13.1, 14, 14.1 статьи 26.3) и Бюджетному кодексу Российской Федерации (статье 65); в действиях Администрации отсутствует нецелевое использование выделенных субвенций, поскольку субъект Российской Федерации в лице Законодательного собрания Нижегородской области незаконно возложил на органы местного самоуправления обязанность по финансовому обеспечению расходов, связанных с подвозом учащихся к месту обучения; административный орган не допустил к участию в деле защитника по доверенности от 01.10.2007 № 11 ФИО1 в связи с наличием у него паспорта гражданина СССР образца 1974 года без вкладыша, чем грубо нарушил права юридического лица на защиту и получение квалифицированной юридической помощи.

Управление считает, что суд неправильно применил статью 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не применил подлежащие применению часть 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По его мнению, административный орган не должен был извещать законного представителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку названный протокол составлялся в здании Администрации, следовательно, руководитель органа местного самоуправления обязан был находиться на рабочем месте; суд не принял во внимание вступившее в законную силу решение Нижегородского районного суда от 09.11.2007.

В судебном заседании Администрация заявила ходатайство о приостановлении производства по делу на основании части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с направлением в Нижегородский областной суд заявления об оспаривании пункта 3 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования», которое судом кассационной инстанции отклонено.

Законность принятого Первым арбитражным апелляционным судом постановления проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из представленных в дело документов, Управление провело проверку отдельных вопросов исполнения бюджета Краснооктябрьского района Нижегородской области за 2006 год и первое полугодие 2007 года, результаты которой оформило актом от 14.09.2007, и установило, что в нарушение пункта 3 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования» Земское собрание и администрация Краснооктябрьского района постановлением от 27.05.2005 № 38 и решением от 29.12.2006 № 95 утвердили «Положение о порядке расходования целевой субвенции на выполнение полномочий в области общего образования в Краснооктябрьском районе» и распределение на 2007 год средств целевой субвенции на обеспечение образовательного процесса в разрезе учреждений и кодов бюджетной классификации, в соответствии с которыми средства целевых субвенций на обеспечение образовательного процесса были направлены в том числе на оплату транспортных расходов; фактически сумма нецелевого использования средств областного бюджета составила 529 400 рублей.

Усмотрев в действиях Администрации признаки административного правонарушения, предусмотренного в статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, Управление составило протокол об административном правонарушении от 18.09.2007 и вынесло постановление от 03.10.2007 № 517–13–1/10 о привлечении нарушителя к административной ответственности в виде 50 000 рублей штрафа.

Посчитав данное постановление незаконным, Администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Руководствуясь статьей 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, пунктом 3 статьи 4, пунктом 2 статьи 7 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования» и Законом Нижегородской области от 14.07.2005 № 89-З «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области», суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, поэтому отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционный суд, дополнительно сославшийся на статьи 2.1, 4.5, 25.1, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 2, 3, 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 2 статьи 211, статью 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», согласился с выводом суда о наличии в действиях Администрации состава вменяемого административного правонарушения, однако сделал вывод о несоблюдении административным органом процедуры привлечения к административной ответственности (составлении протокола об административном правонарушении без участия законного представителя Администрации, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола), поэтому отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленное Администрацией требование.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого апелляционным судом постановления по следующим причинам.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органами местного самоуправления в установленном порядке.

В статьях 7 и 13 Закона Нижегородской области от 14.07.2005 № 89-З «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области» определено, что межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований Нижегородской области могут предоставляться в форме субвенций из областного фонда компенсаций на исполнение полномочий в области общего образования; порядок распределения субвенций из областного фонда компенсаций устанавливается законами Нижегородской области.

Полномочия в области общего образования, исполняемые органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов за счет субвенций из областного бюджета, определены в статье 2 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования». При этом в пункте 3 статьи 4 названного Закона установлено, что в расходы на реализацию государственного стандарта общего образования не включаются в том числе транспортные услуги.

В силу статьи 5 данного Закона органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны использовать субвенции строго по целевому назначению.

Использование средств областного бюджета получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа (статья 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, утвержденного Законом Нижегородской области от 20.05.2003 № 34-З).

Факт расходования субвенций областного бюджета на транспортные услуги судами установлен, материалами дела подтвержден и Администрацией не отрицается.

С учетом изложенного суды сделали правильный вывод о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного в статье 8.1 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Представленные в дело документы свидетельствуют о том, что в рамках настоящего дела Администрация по сути оспаривает законность пункта 3 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.12.2004 № 145-З «О предоставлении органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области субвенций на исполнение полномочий в области общего образования», в соответствии с которым субъект Российской Федерации не принял на себя полномочия по финансовому обеспечению транспортных услуг, связанных с образовательным процессом (не предусмотрел выделения субвенций на эти цели). Между тем это положение нормативного правового акта, принятого в пределах ведения субъекта Российской Федерации, на момент совершения Администрацией административного правонарушения и привлечения ее к ответственности в установленном порядке не было признано недействующим, следовательно, подлежало применению.

В силу статьи 12.2 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении составляется уполномоченным должностным лицом в порядке, установленном статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о времени и месте рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Протокол об административном правонарушении должен отвечать требованиям статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, в протоколе указываются место, время совершения и событие административного правонарушения, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2). При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3). Физическому лицу или законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, право представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4). Протокол подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в случае отказа от подписания протокола в нем делается соответствующая запись (часть 5).

Выполнение указанных требований к форме и содержанию протокола направлено на соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к ответственности.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Как видно из материалов дела, протокол об административном правонарушении от 18.09.2007 Управление составило без участия главы администрации Краснооктябрьского муниципального района; доказательств извещения законного представителя о времени и месте составления этого протокола в материалы дела не представило.

Ссылка административного органа на составление протокола в здании Администрации, то есть по месту нахождения нарушителя, не имеет принципиального значения, поскольку не исключает обязанности по соблюдению требований, установленных в статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нормы материального права применены Первым арбитражным апелляционным судом правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены постановления, не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2008 по делу № А43-27010/2007-43-558 оставить без изменения, а кассационные жалобы администрации Краснооктябрьского муниципального района Нижегородской области и Управления государственного финансового контроля Нижегородской области – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.Ю. Евтеева

Судьи

А.И. Чиграков

Т.В. Шутикова