Постановление № А44-12383/18 от 28.05.2019 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена мая 2019 года .

В полном объёме постановление изготовлено июня 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н., Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания                   Рогалевой Р.Д.,

         при участии от государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» ФИО1 по доверенности от 09.01.2019 № 2, от Министерства государственного управления Новгородской области ФИО2 по доверенности от 09.01.2019 № 4,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новгородской области апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» на решение Арбитражного суда Новгородской области               от 05 марта 2019 года по делу № А44-12383/2018,

у с т а н о в и л:

государственное областное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор»                      (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173000, Новгородская область, Великий Новгород, улица Славная, дом 55; далее - ГОКУ «Новгородавтодор», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству государственного управления Новгородской области  (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 173007, Новгородская область, Великий Новгород, площадь Победы - Софийская, дом 1, кабинет 242; далее - министерство) о признании незаконным решения от 05.10.2018 в части признания в действиях учреждения  нарушения пунктов 3 и 5 статьи 95, части 8 статьи 30 и пункта 1 части 13 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013                  № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее –                          Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 05 марта                  2019 года по делу № А44-12383/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ГОКУ «Новгородавтодор» с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что спорные пункты 20.1.3, 20.1.4, отраженные в конкурсной документации, в государственном контракте отсутствуют, что свидетельствует о заключении государственного контракта в соответствии с действующим законодательством. Возможность изменения контракта, указанная в документации, носит информационный характер, а не обязывающий для участников конкурса. При рассмотрении вменяемого нарушения  части 8 статьи 30 и пункта 1 части 13 статьи 34 Закона № 44-ФЗ судом не исследован вопрос оценки положений статей 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

Представитель учреждения в судебном заседании изложенные в апелляционной жалобе доводы поддержал.

Министерство в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на заявление не представили.

Заслушав пояснения представителей учреждения и министерства, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела,  02.10.2018 от учреждения в министерство  поступило обращение  с прилагаемыми  документами  о согласовании  заключения государственного контракта на оказание  услуг  по строительному контролю за выполнением работ по ремонту  участков автомобильной дороги общего пользования регионального значения  № 49К-08 Любытино-Неболчи-Бокситогорск км 0+000-км 77+801  в Любытинском   муниципальном районе  Новгородской области с единственным подрядчиком – обществом с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «ЭКОЛЭНД» вследствие  признания открытого конкурса несостоявшимся.

Решением  от 05.10.2018  министерство  согласовало заключение государственного контракта на оказание  услуг  по строительному контролю за выполнением работ по ремонту  участков автомобильной дороги общего пользования регионального значения  № 49К-08 Любытино-Неболчи-Бокситогорск км 0+000-км 77+801  в Любытинском   муниципальном районе  Новгородской области с единственным подрядчиком  ООО «ЭКОЛЭНД»                    (том 1, листы 9-15).

При анализе представленной конкурсной документации министерством  выявлены нарушения Закона о контрактной системе (пункт 2 решения).

Пунктом 2 решения в действиях государственного заказчика  -                        ГОКУ «Новгородавтодор» признано нарушение в том числе пунктов 3 и 5 статьи 95 ,части 8 статьи 30 и пункта 1 части 13 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Учреждение не согласилось с решением  министерства в части признания в его действиях указанных нарушений и оспорило его в судебном порядке, ссылаясь на то, что решение повлекло за собой привлечение к административной ответственности руководителя  учреждения.

Суд первой инстанции в удовлетворении требований отказал.

Апелляционная коллегия не находит оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания незаконными действий (бездействия), ненормативного правового акта органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ, пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Законом № 44-ФЗ регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В силу статьи 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ деятельность участников контрактной системы в сфере закупок должна быть направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статья 11 Закона № 44-ФЗ закрепляет принцип единства в сфере закупок, основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Частью 1 статьи 48 упомянутого Закона установлено, что под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию (часть 3 статьи 48 Закона).

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать информацию о возможности заказчика изменить условия контракта в соответствии с положениями настоящего Закона.

Согласно части 2 статьи 34 данного Закона договора при заключении и исполнении контракта изменение его условий в части цены не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей и статьей 95 настоящего Закона.

В силу пункта 1 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом.

Пунктами 3, 5 части 1 статьи 95 упомянутого Закона допускается изменение существенных условий контракта при его исполнении, если цена заключенного для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации на срок не менее чем три года контракта составляет или превышает размер цены, установленный Правительством Российской Федерации, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3); в случае изменения в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых цен (тарифов) на товары, работы, услуги (пункт 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2013                    № 1186 «Об установлении размера цены контракта, при которой или при превышении которой существенные условия контракта могут быть изменены по соглашению сторон на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации, в случае если выполнение контракта по не зависящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно» установлены размеры цены контракта, заключенного на срок не менее чем 3 года для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации и на срок не менее чем 1 год для обеспечения муниципальных нужд, при которой или при превышении которой существенные условия контракта могут быть изменены в установленном порядке, в случае если выполнение контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно - 1 млрд рублей - для контракта, заключенного для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Как установил суд первой инстанции, в пунктах 20.1.3 и 20.1.4  конкурсной документации воспроизведена возможность изменения условий контракта, установленных пунктами 3 и 5 части 1 статьи 95  Закона о контрактной системе.

В данном случае начальная (максимальная) цена контракта составляла                   4 377 149,38 руб.

Следовательно, указание в конкурсной документации  основания для изменения условий контракта, предусмотренное  пунктом 3 части 1                             статьи 95 Закона 44-ФЗ, обоснованно признано судом первой инстанции неправомерным.

Предметом  закупки является оказание услуг по строительному контролю за выполнением работ по ремонту  участков автомобильной дороги общего пользования регионального значения, стоимость которых не регулируется  законодательством Российской Федерации, вследствие чего основание для изменения условий контракта, установленное  пунктом 5 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, также неправомерно.

Таким образом, суд первой инстанции верно установил, что в действиях заказчика имеются нарушения пунктов 3 и 5 статьи 95 Закона о контрактной системе, которое заключается в утверждении конкурсной документации  с нарушением установленных требований.

Ссылки апеллянта на то, что заключенный государственный контракт спорные условия не включал, коллегией судей не принимаются, поскольку ответчиком выявлено нарушение в оформлении конкурсной документации, а не в проекте государственного контракта.

Обществом оспаривается выявленное нарушение части 8 статьи 30, пункта 1 части 13 статьи 34 Закона № 44-ФЗ.

На основании части 2 статьи 50 Закона о контрактной системе к конкурсной документации должен быть приложен проект контракта (в случае проведения открытого конкурса по нескольким лотам - проект контракта в отношении каждого лота), который является неотъемлемой частью конкурсной документации.

Согласно пункту 1 части 13 статьи 34 Закона № 44-ФЗ контракт включаются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки.

В силу части 4 статьи 34 указанного Закона в контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.

На основании части 13.1 статьи 34 Закона № 44-ФЗ срок оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта должен составлять не более тридцати дней с даты подписания заказчиком документа о приемке, предусмотренного частью 7 статьи 94 настоящего Закона, за исключением случая, указанного в части 8 статьи 30 настоящего Закона, а также случаев, когда Правительством Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства установлен иной срок оплаты.

Согласно части  8 статьи 30 упомянутого Закона в случае, если в извещении об осуществлении закупки установлены ограничения в соответствии с частью 3 настоящей статьи, в контракт, заключаемый с субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, включается обязательное условие об оплате заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта не более чем в течение пятнадцати рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке, предусмотренного частью 7 статьи 94 настоящего Закона.

В данном случае в извещении об осуществлении закупки установлены ограничения -  участниками закупки могут быть только субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации (пункт 10.1 извещения).

В пункте 5.4 проекта государственного контракта указано, что расчеты по контракту  осуществляются путем безналичного перечисления денежных средств на расчетный счет исполнителя не более чем в течение 15 (пятнадцати) рабочих дней  с даты подписания заказчиком акта приемки оказанных услуг.

Указанное условие соответствует положениям части 8 статьи 30                  Закона № 44-ФЗ.

При этом  пунктом 4.5 проекта государственного контракта  установлено, что платежи  осуществляются заказчиком  в пределах лимитов  бюджетных обязательств  и объемов финансирования, выделенных в 2019, 2020 годах. В случае несвоевременного поступления средств из бюджета заказчик производит  оплату услуг по мере и в пределах полученных средств.

Условия об ответственности сторон, в том числе заказчика, включены в раздел 11 проекта государственного контракта.

Министерство посчитало, что включением пункта 4.5 в контракт государственный заказчик снимает с себя ответственность за несвоевременную оплату по контракту, поскольку сроки оплаты не могут быть отличными от сроков, отраженных в статьях 30, 34 Закона № 44-ФЗ.

По мнению управления, отсутствие денежных средств, в том числе в связи с неполучением денежных средств из областного бюджета, не является основанием для освобождения заказчика от выполнения гражданско-правовой обязанности по своевременной оплате оказанных услуг, поскольку не отвечает признакам события, которое должно неизбежно наступить, определенными в статье 190 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Данная закупка проводилась исключительно для субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Законом о контрактной системе установлен максимальный срок оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта не более чем в течение пятнадцати рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке. Такие сроки направлены на снижение финансовой нагрузки на поставщиков (подрядчиков, исполнителей), являющихся субъектами малого предпринимательства, социально-ориентированными некоммерческими организациями, а также способствуют развитию субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций, укреплению их материальной стабильности, а также увеличению оборотного капитала предприятий.

Суд первой инстанции согласился с выводами министерства, посчитав, что условие пункта 4.5 проекта государственного контракта фактически освобождают заказчика от ответственности за неисполнение условий договора  о сроках оплаты выполненной работы и нарушает положения части 8 статьи 30, пункта 1 части 1 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Апеллянт сослался на нормы бюджетного законодательства, в соответствии с которыми оплата услуг производится в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных заказчику на текущий финансовый год, и объемов финансирования, полученного от главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно статье 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Пунктом 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут исполняться за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

На основании пункта 6 статьи 85 БК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Ссылка апеллянта на указанные нормы коллегией судей не принимается в качестве основания для возможности неисполнения обязательств по оплате по заключенному государственному контракту в установленный срок.

В соответствии с уставом учреждение является государственным областным казенным учреждением.

В силу части 5 статьи 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Следовательно, государственные контракты заключаются в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. В связи с этим оплата должна производиться в установленный в контракте срок.

Согласно пункту 6 статьи 161 БК РФ в случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных договоров.

На основании пункта 5 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 БК РФ, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом.

Указанные нормы позволяют вносить изменения в контракт, а не являются основанием для несвоевременной оплаты.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что в случае предъявления кредитором требования о применении к учреждению мер ответственности за нарушение денежного обязательства суду при применении статьи 401 ГК РФ необходимо иметь в виду, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота.

Поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 Кодекса.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции верно признал обоснованным вынесенное управлением решение о признании в действиях ГОКУ «Новгородавтодор» оспариваемых нарушений Закона № 44-ФЗ.

Следовательно, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы, изложенные в решении суда. Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 05 марта                  2019 года по делу № А44-12383/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного областного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области «Новгородавтодор» – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.