Постановление № А44-5480/2021 от 29.03.2022 АС Новгородской области

Резолютивная часть постановления объявлена марта 2022 года .

В полном объёме постановление изготовлено апреля 2022 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                   Болдыревой Е.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Михайловой Р.А.,

при участии от Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области Константиновой Е.А. по доверенности от 07.10.2021,                    от закрытого акционерного общества «Управление механизации № 282» Гетманова С.В. по доверенности от 14.10.2021, Ушанова М.Н. по доверенности от 28.02.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 ноября 2021 года по делу № А44-5480/2021, 

у с т а н о в и л:

Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области (ОГРН 1025300800480, ИНН 5321041819; адрес: 173001, Новгородская область, Великий Новгород, улица Большая Конюшенная, дом 5а, кабинет 12; далее – инспекция) обратилась в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о привлечении закрытого акционерного общества «Управление механизации № 282» (ОГРН 1025300991792, ИНН 5320013512; адрес: 174411, Новгородская область, Боровичский район, город Боровичи, улица Гончарная, дом 12; далее – ЗАО «УМ № 282», общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 30 ноября                     2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Инспекция с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Представитель инспекции в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Общество в отзыве и его представители в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 14.10.2011 ЗАО «УМ-282» выдано разрешение на строительство жилого многоквартирного дома, расположенного по адресу: Боровичский район, поселок Прогресс, улица Гагарина, дом 21                 (том 1, листы 23-24).

Управлением архитектуры и градостроительства Новгородской области (далее – управление) 30.11.2011 выдано заключение о соответствии 1 и 2 подъездов указанного жилого многоквартирного дома – 1 очередь строительства  (108 квартир), требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проекту, разработанному ООО «Темпл», шифр проекта 2509 (том 1, лист 110).

Письмом от 21.11.2012 общество уведомило управление о консервации строящейся очереди объекта строительства (том 1, лист 161).

В инспекцию 06.04.2021 поступило извещение общества о возобновлении строительства объекта капитального строительства – жилого многоквартирного дома 2,3 очередь (с 3 по 4 подъезды) (том 1, лист 147).

Инспекцией 14.04.2021 утверждена Программа проведения проверок                       № 023-21 в отношении объекта – жилой многоквартирный дом 2,3 очередь, согласно которой в период с 17.05 по 28.05.2021 предметом проверки является соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов требованиям проектной документации, выполнение требований частей 2, 3, 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) (том 1, листы 172-173).

В связи с этим приказом инспекции от 04.05.2021 № 173 назначено проведение выездной проверки общества (том 1, листы 20-21).

По итогам проверки инспекцией составлен акт от 28.05.2021 № 108 и обществу выдано предписание от 28.05.2021 № 09-21 (том 1, листы 15-19), в соответствии с которым обществу необходимо в срок до 30.08.2021 устранить нарушения, выразившиеся в отсутствии проектной документации  для завершения строительства жилого дома по этапам (3, 4 подъезды), в отсутствии сведений об этапах строительства в представленных дополнительных томах, рассмотренных повторной экспертизой № 53-2-1-2-015923-2021 от 05.04.2021 (том 1, лист 15).

На основании приказа инспекции от 02.09.2021 № 387 в период с 03.09.2021 по 16.09.2021 в отношении вышеуказанного объекта капитального строительства проведена плановая проверка по вопросу исполнения обществом предписания от 28.05.2021 № 09-21, в результате которой установлено, что предписание не исполнено: не представлена проектная документация для завершения строительства  жилого дома по этапам (3 и 4 подъезды), отсутствуют сведения об этапах строительства в представленных дополнительных томах, рассмотренных повторной экспертизой от 05.04.2021                № 53-2-1-2-015923-2021 (том 1, листы 11-14).

По факту невыполнения обществом требования о представлении проектная документация для завершения строительства  жилого дома по этапам (3 и 4 подъезды), сведений об этапах строительства в представленных дополнительных томах, рассмотренных повторной экспертизой от 05.04.2021 № 53-2-1-2-015923-2021 в срок до 30.08.2021, установленный в предписании от 28.05.2021 № 09-21, инспекцией составлен протокол от 21.09.2021 № 43-21 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с абзацем четвертым части 3 статьи 23.1 КоАП РФ инспекция обратилась в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, установив отсутствие в деянии общества события административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, при этом правомерно исходил из следующего.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона вменяемого правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

Согласно части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 настоящего Кодекса.

Предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является соблюдение: соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов и изделий в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утвержденной в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 настоящего Кодекса проектной документации (в том числе с учетом изменений, внесенных в рабочую документацию и являющихся в соответствии с частью 1.3 статьи 52 настоящего Кодекса частью такой проектной документации) и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса);  требования наличия разрешения на строительство;  требований, установленных частями 2 и 3.1 статьи 52 настоящего Кодекса; требований к порядку осуществления строительного контроля, установленных настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами.

Положением об Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области, утвержденным постановлением Правительства Новгородской области от 16.08.2018 № 413, на инспекцию возложено осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

В силу части 1.2 статьи 52 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с проектной документацией и рабочей документацией.

Согласно части 1.3 статьи 52 ГрК РФ в случае внесения в рабочую документацию изменений, соответствующих требованиям, предусмотренным пунктами 1 - 5 части 3.8 статьи 49 настоящего Кодекса, приведение проектной документации в соответствие с такими изменениями, внесенными в рабочую документацию, не требуется при условии, что такие изменения в рабочую документацию утверждены застройщиком, техническим заказчиком в порядке, предусмотренном частью 15 статьи 48 настоящего Кодекса. В этом случае утвержденные застройщиком, техническим заказчиком изменения в рабочую документацию признаются частью проектной документации.

Как указано в части 3.8 статьи 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, если такие изменения одновременно:

1) не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;

2) не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;

3) не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта;

4) соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий;

5) соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, принятом в отношении объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в установленном порядке, стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, осуществляемого за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Частью 15 статьи 48 ГрК РФ предусмотрено, что проектная документация, а также изменения, внесенные в нее в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 настоящего Кодекса, утверждаются застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором. В случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, за исключением случаев, предусмотренных частями 15.2 и 15.3 настоящей статьи.

Судом установлено и материалами дела подтверждается наличие положительного заключения государственной экспертизы от 07.07.2008                        № 132-08, согласно которой экспертизу проходил рабочий проект  на строительство жилого дома 21 по улице Гагарина в поселке Прогресс Боровичского района 2007 года, в составе которого представлены тома 3, 4.1, 4.2, 5, 5.1, 5.2, 6.1, 6.2, 7, 8 (том 1, листы 111-116).

Как следует из заключения государственной экспертизы от 07.07.2008                 № 132-08, архитектурно-планировочными решениями являются возведение жилого дома как здания скомпонованного из рядовых и торцевых блок-секций: блок-секция 282-1-ТЛ – количество на дом 1, блок-секция 282-1-ТП – 1, блок-секция 282-1-Р – 2, блок-секция 282-1-Р.И.1 – 1, блок-секция 282-1-Р.И.2-1                       (том 1, лист 113).

Иных проектных решений относительно сдачи блок-секций по очередям или этапам, а равно возможность автономного существования сданных по очередям блок-секций в заключении не указывается.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции обществом представлена проектная документация, а именно раздел 3 «Архитектурные решения» (том 4, листы 1-59), раздел 6 «Проект организации строительства» (том 3, листы  44-131), раздел 2 «Схема планировочной организации земельного участка (том 3, листы 132-145), раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» (том 3, листы 1-15), раздел 9 «противопожарные мероприятия» (том 3, листы 16-25), раздел 10 «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов» (том 3,л.26-39), раздел 12Б» «Расчет шума» (том 3, листы 40-43), раздел 1 «Пояснительная записка» (том 2, листы 121-122,133-149).

Согласно данным разделам проектной документации предусмотрен посекционный ввод в эксплуатацию в виде очередности, в том числе I очередь – секции 1-2 и 2-3, II и III  очередь – секции 3-4 и 4-5, IV и V очередь – секции 5-6 и 6-7 (том 2, листы 133,135-136, том 3, листы 100-102). Проектных решений относительно автономности сданных в эксплуатацию очередей представленной проектной документацией не предусмотрено.

Вместе с тем, как установлено судом и не отрицается подателем жалобы, данная проектная документация не утверждена застройщиком, имеет отметку о её подписании цифровой подписью в сентябре 2021 года.

Рабочая документация, которая была представлена на государственную экспертизу в 2008 году и проектная документация, представленная обществом в ходе рассмотрения дела, отлична друг от друга, в том числе и по наименованиям разделов.

Иной документации, утвержденной заказчиком в установленном порядке, суду не представлено.

При таких обстоятельствах суд признал необоснованным утверждение общества о наличии очередности в проектной документации и возможности сдачи объекта капитального строительства по очередям.

Вместе с тем, как верно указано судом, выдача 30.11.2011 управлением заключения о соответствии I очереди жилого дома техническим нормам и правилам, предполагает наличие сдачи жилого дома по очередям в проектной документации по состоянию на 2011 год.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что в данном случае невозможно однозначно установить наличие или отсутствие в проектной (рабочей) документации очередности строительства объекта капитального строительства и возможность сдачи по очередям.

Настаивая на наличии в деянии ответчика события правонарушения, инспекция считает, что после возобновления строительства необходимо разработать проект на этап строительства.

Отклоняя данный довод заявителя как несостоятельный суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Пунктом 12 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 № 802, предусмотрено, что в случае возобновления строительства (реконструкции) на ранее законсервированном объекте застройщик (заказчик) осуществляет:

а) техническое обследование объекта, по результатам которого определяются необходимый объем и стоимость работ по восстановлению утраченных или разрушенных за период консервации конструктивных элементов или деталей объекта;

б) внесение (при необходимости) изменений в ранее подготовленную проектную документацию с последующим проведением государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы этих изменений, если законодательством Российской Федерации предусмотрено проведение такой экспертизы, либо подготовку новой проектной документации.

Таким образом, при возобновлении строительства после консервации объекта разработка нового проекта либо этапа возобновленного строительства не предусмотрена.

Материалами дела подтверждается, что обществом проведено обследование конструкций строящегося жилого дома, по результатам которого составлен отчет по обследованию конструкций от 26.12.2019 (том 1, листы 56-86).

Как указано в отчете общее техническое состояние несущих конструкций относится к нормативному техническому состоянию и восстановительные мероприятия для продолжения строительства не требуются.

 Кроме того, обществом представлено положительное заключение повторной экспертизы № 53-2-1-2-015923-2021 от 05.04.2021 проектной документации, выполненное ООО «ПромМашТест» (том 1, листы 87-109).

Согласно данному заключению от 05.04.2021 № 53-2-1-2-015923-2021 предметом  экспертизы являлись Раздел 10.1 «Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов» и Отчет по обследованию конструкций строящегося жилого дома 2019 года (том 1, лист 92).

По иным разделам проектной документации указывается, что они совместимы с решениями разделов, в которые внесены изменения и дополнения, описательная часть и выводы по принятым в разделе решениям изложены в положительном заключении от 07.07.2008.

Следовательно, как верно указано судом, изменения относительно введения очередности сдачи объекта не были предметом экспертизы.

В соответствии с пунктом 12.1 статьи 48 ГрК РФ подготовка проектной документации по инициативе застройщика или технического заказчика может осуществляться применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 8 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (далее – Положения), указывается, что необходимость разработки проектной документации на объект капитального строительства применительно к отдельным этапам строительства устанавливается заказчиком и указывается в задании на проектирование.

Возможность подготовки проектной документации в отношении отдельных этапов строительства должна быть обоснована расчетами, подтверждающими технологическую возможность реализации принятых проектных решений при осуществлении строительства по этапам.

Проектная документация в отношении отдельного этапа строительства разрабатывается в объеме, необходимом для осуществления этого этапа строительства. Указанная документация должна отвечать требованиям к составу и содержанию разделов проектной документации, установленным настоящим Положением для объектов капитального строительства.

В целях настоящего Положения под этапом строительства понимается строительство одного из объектов капитального строительства, строительство которого планируется осуществить на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных объектов капитального строительства на этом земельном участке, а также строительство части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных частей этого объекта капитального строительства.

Из анализа указанной нормы следует, что этапность выбирается заказчиком на этапе формирования задания на проектирование и отличительным признаком этапа является введение объекта в эксплуатацию и эксплуатирование автономно.

Согласно пункту 9 письма Минстроя России от 14.09.2019                          № 34072-ДВ/08 «О порядке подтверждения соответствия вносимых в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, изменений требованиям, указанным в части 3.8 статьи 49 Градостроительного Кодекса РФ» после окончания строительства (реконструкции) объектов, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор, перед подачей извещения об окончании строительства и проведением итоговой проверки, Застройщику необходимо проанализировать внесенные и переутвержденные им изменения в проектную документацию на предмет их соответствия параметрам объекта капитального строительства, указанным в разрешении на строительство.

В случае утверждения застройщиком изменений, внесенных в проектную документацию в соответствии с частью 3.8 статьи 49 ГрК РФ, предметом которых стало выделение (изменение) отдельных этапов строительства в отношении объекта капитального строительства и/или иных изменений, ему необходимо обратиться в орган государственной власти или местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, для внесения в него изменений. При этом направление переутвержденной проектной документации с внесенными в нее изменениями и Подтверждения является обязательным.

Из данного положения следует, что этап строительства может быть выделен и после утверждения проектной документации в ходе строительства и внесен в проектную документацию до подачи извещения об окончании строительства объекта.

Однако основным в обоих случаях является желание именно застройщика осуществить строительство по этапам.

В ходе судебного разбирательства общество не подтвердило желание вести строительство по этапам и не представило доказательств, указывающих на автономность эксплуатации блок-секций II и III  очереди.

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, в рассматриваемом случае инспекция, осуществляя строительный надзор и проверяя построенный объект на предмет его соответствия проектной документации, техническим регламентам и нормам, вправе требовать надлежащего внесения изменений  в проектную документацию, в том числе в части архитектурного решения о сдачи жилого дома по очередям, а также иных выявленных в ходе проверки изменений либо отклонений от параметров строительства и в случае если эти изменения или иные отклонения параметров объекта строительства  затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы; влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов; приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта; не соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий требовать от Общества представления  положительной  экспертизы проектной документации в соответствии с частью 3.8 статьи 49 ГрК РФ.

Вместе с тем оспариваемое предписание, за неисполнение которого инспекция просит привлечь общество к административной ответственности, не может быть признано законным, поскольку возлагает на общество обязанности, которые не предусмотрены законом.

При этом в ходе рассмотрения дела апеллянтом не представлено убедительных доводов относительно факта возможности выдачи заключения о соответствии строительства I  очереди жилого дома в 2011 года, построенного по проекту 2007 года, и невозможности принятия II и III  очереди этого же объекта по тому же проекту 2007 года в 2021 году.

Доказательств того, что строительство II и III  очереди жилого дома осуществлено  как этап строительства, подателем жалобы в материалы дела также не предъявлено.

На основании изложенного инспекцией не доказано в деянии общества события вмененного ему вину правонарушения, поскольку инспекцией не доказана законность выданного ответчику предписания, за неисполнение которого инспекция просит привлечь общество к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения являются обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах суд правомерно отказал в удовлетворении требований управления о привлечении общества к административной ответственности.

Кроме того, апелляционная инстанция считает необходимым отметить, что в любом случае установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции истек.

При этом вопреки доводам апеллянта, срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет именно три месяца. Такая позиция отражена в пункте 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020.

Согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

С учетом того, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 ноября                        2021 года по делу № А44-5480/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Новгородской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцевсо дня его принятия.

Председательствующий                                                                А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                             Е.А. Алимова

                                                                                                        Е.Н. Болдырева