Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Оби Новосибирской области на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 05.05.2017 (судья Емельянова Г.М.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2017 (судьи Сбитнев А.Ю., Павлюк Т.В, Скачкова О.А.) по делу № А45-3337/2017 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Обь-Инвест» (630123, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации города Оби Новосибирской области (633102, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительными постановлений.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Обь-Инвест» (далее – заявитель, общество, ООО «Обь-Инвест») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к администрации города Оби Новосибирской области (далее – заинтересованное лицо, администрация) о признании недействительными постановления от 23.11.2016 № 1096 «Об отмене постановления администрации города Оби Новосибирской области от 25.12.2013 № 1383 «Об утверждении акта выбора земельного участка», постановления от 28.11.2016 № 1120 «Об отмене постановления администрации города Оби Новосибирской области от 26.06.2015 № 543 «О предоставлении в аренду ООО «ОБЬ-ИНВЕСТ» земельного участка с кадастровым номером 54:36:020206:655».

Решением Арбитражного суда Новосибирской области 05.05.2017, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2017, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе администрация просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

По мнению подателя жалобы, оспариваемые постановления приняты во исполнение представления прокуратуры об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства.

В обоснование кассационных требований администрация указала, что органами местного самоуправления при предварительном согласовании места размещения объекта и дальнейшем предоставлении земельного участка ООО «Обь-Инвест» грубо нарушены требования градостроительного и земельного законодательства, что повлекло за собой незаконное и необоснованное использование участка. Данные обстоятельства могут послужить основанием не только для признания незаконными решений соответствующих органов о предварительном согласовании места размещения объекта, но и для признания недействительным в судебном порядке договора аренды земельного участка для строительства, заключенного в порядке статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела,администрацией города Оби Новосибирской области вынесено Постановление от 25.12.2013 № 1383 «Об утверждении акта выбора земельного участка», согласно которому утвержден акт выбора и обследования земельного участка, составленный на основании Постановления администрации города Оби Новосибирской области от 20.08.2013 № 854 площадью 3000 кв.м, расположенного: Новосибирская область, город Обь, с южной стороны недостроенного жилого дома НФ «Жилище», вид разрешенного использования – для размещения административно-складского комплекса с помещениями для бытового обслуживания населения, категория земель – земли населенных пунктов, предварительно согласовано с ООО «Обь-Инвест».

Администрацией издано Постановление от 26.06.2015 № 543 «О предоставлении в аренду ООО «Обь-Инвест» земельного участка с кадастровым номером 54:36:020206:655».

Впоследствии заключен договор аренды земельного участка от 01.10.2015 № 1/21-15а.

Заявителем получено разрешение на строительство от 29.03.2016 № RU54304-000-007-16.

13.01.2017 заявителем получено разрешение на ввод вышеуказанного объекта в эксплуатацию № RU54304000-017-16.

Администрацией изданы Постановление от 23.11.2016 № 1096 «Об отмене Постановления администрации города Оби от 25.12.2013 № 1383 «Об утверждении акта выбора земельного участка», Постановление от 28.11.2016 № 1120 «Об отмене Постановления администрации города Оби от 26.06.2015 № 543 «О предоставлении в аренду ООО «ОБЬ-ИНВЕСТ» земельного участка с кадастровым номером 54:36:020206:655», что и послужило основанием для обращения в суд с соответствующим заявлением.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суды обоснованно исходили из следующего.

Согласно положениям части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий, служит основанием для оставления заявленных требований без удовлетворения.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения возложена на орган, который приняли акт, решение; факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов должно доказать лицо, обратившееся в суд.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить или изменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004
№ 1424/04).

При этом основания и порядок отмены (изменения) муниципальных правовых актов Законом № 131-ФЗ не определены, в связи с чем соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления (должностным лицом) по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. Необходимым является условие о том, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение статьи 48 Закона № 131-ФЗ, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Порядок предоставления для строительства земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в рассматриваемый период регламентировался статьями 30 – 32 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществлялось с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 ЗК РФ).

Пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ установлено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный статьей 29 ЗК РФ, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ).

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь приведенными нормами права, исследовав и оценив в порядке статьи
71 АПК РФ представленные в дело доказательства, установив, что предоставление земельного участка осуществлено в соответствии с земельным и градостроительным законодательством, действовавшим в тот период времени, учитывая, что при наличии зарегистрированного договора аренды администрация не имела права отменять ненормативный акт, на основании которого заключен этот договор, поскольку эти действия выходят за рамки ее компетенции, пришли к обоснованному выводу о наличии достаточных оснований для удовлетворения требований общества.

Исходя из содержания статьи 48 Закона № 131-ФЗ, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, которые обязаны доказать наличие оснований для отмены принятого ранее распоряжения в силу указанной нормы и требований статьи 200 АПК РФ.

Отмена или изменение принятого ранее муниципального акта возможны лишь при условии, что отменяемый или изменяемый акт не соответствовал нормам действующего законодательства. Именно эти обстоятельства входят в предмет доказывания органом местного самоуправления при рассмотрении спора об оспаривании правовых актов, принятых в порядке самоконтроля.

В обоснование кассационных требований податель жалобы ссылается
на представление прокуратуры Новосибирской области об устранении земельного и градостроительного законодательства от 27.10.2016
№ 1-1061в-2016 как на основание для отмены ненормативных правовых актов о предоставлении земельного участка обществу.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями
по осуществлению от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1 Закона о прокуратуре).

Согласно статье 22 Закона о прокуратуре, реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

В то же время по смыслу правовой позиции Высшего Арбитражного суда, изложенной в Постановлении Президиума от 23.07.2002 № 2628/02, акты прокурорского реагирования не устанавливают законность либо незаконность актов органов местного самоуправления и не могут служить бесспорным тому доказательством.

Следовательно, представление прокурора, внесенное в порядке осуществления прокурорского надзора за соблюдением действующего законодательства, преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора в смысле статьи 69 АПК РФ не имеет, а его наличие само по себе
не освобождает заинтересованное лицо от обязанности представлять доказательства в обоснование своей процессуальной позиции на общих основаниях.

Поскольку реализация полномочий по отмене, изменению принятых органом местного самоуправления правовых актов осуществляется при выявлении несоответствия их действующему законодательству и в целях устранения такового, то в силу положений статьи 48 Закона № 131-ФЗ на администрацию возлагалась обязанность доказать то, какие нормы права были нарушены ею при принятии постановлений от 25.12.2013 № 1383
«Об утверждении акта выбора земельного участка» и от 26.06.2015 № 543
«О предоставлении в аренду ООО «ОБЬ-ИНВЕСТ» земельного участка
с кадастровым номером 54:36:020206:655», и что их изменением производится устранение нарушений.

Однако в нарушение части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ администрацией обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых ненормативных правовых актов закону или иным нормативным правовым актам, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия,
не исполнена. Помимо ссылки на представление прокуратуры об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства иных доказательств, в том числе документов градостроительного планирования, государственного кадастрового учета, землеустройства и иных, подтверждающих расположение спорного земельного участка в жилой зоне, в которой было бы запрещено размещение административно-складских комплексов, в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для выводов о незаконности размещения, строительства и ввода в эксплуатацию ООО «Обь-Инвест» объекта недвижимости на земельном участке с кадастровым номером 54:36:020206:655.

Ввиду изложенного, доводы кассационной жалобы администрации о том, что оспариваемые постановления приняты во исполнение представления прокуратуры об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства и направлены на устранение ранее допущенных нарушений градостроительного законодательства, подлежат отклонению, поскольку не подтверждены соответствующими доказательствами.

Таким образом, доводы администрации не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 05.05.2017 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2017 по делу № А45-3337/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.А. Зиновьева

Судьи М.А. Севастьянова

С.И. Шуйская