Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2015 года
Постановление изготовлено в полном объеме ноября 2015 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Бушмелевой Л.В.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Белевич Н.В. рассмотрел
в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Акра» на решение от 17.04.2015 Арбитражного суда Омской области (судья Яркова С.В.) и постановление от 30.07.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Золотова Л.А., Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.) по делу № А46-800/2015 по заявлению общества
с ограниченной ответственностью «Акра» (644031, <...> Октября, 219, ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации города Омска (644099, <...>, ОГРН <***>,
ИНН <***>) об оспаривании ненормативного правового акта.

Другие лица, участвующие в деле: Департамент архитектуры
и градостроительства администрации города Омска, ФИО2, общество с ограниченной ответственностью «Декор-Строй», прокуратура города Омска.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Беседина Т.И.) в заседании участвовали представители:

от общества с ограниченной ответственностью «Акра» – ФИО3 по доверенности от 17.04.2015;

от администрации города Омска – ФИО4 по доверенности от 20.10.2015;

от Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска – ФИО5 по доверенности от 19.03.2015, ФИО6 по доверенности от 24.06.2015;

от прокуратуры города Омска – ФИО7, ФИО8 на основании удостоверений.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Акра» (далее –
ООО «Акра», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Омска (далее – администрация, заинтересованное лицо) от 29.12.2014 № 1820-п «О внесении изменения в распоряжение директора Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска от 24.12.2013 № 3551-р и признании утратившим силу распоряжения директора Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска от 01.11.2013 № 2894-р» (далее – постановление от 29.12.2014 № 1820-п).

Определениями суда к участию в деле в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Омска (далее – департамент), ФИО2 и общество с ограниченной ответственностью «Декор-Строй» (далее – ООО «Декор-Строй»), прокуратура города Омска.

Решением от 17.04.2015 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 30.07.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований
ООО «Акра» отказано.

ООО «Акра» обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт о признании незаконным постановления от 29.12.2014 № 1820-п.

В обоснование жалобы заявителем приведены следующие доводы.

Спор между органом местного самоуправления и заявителем о предоставлении спорного земельного участка был предметом рассмотрения по делу № А46-3452/2014. Все обстоятельства, связанные с предоставлением спорного земельного участка на момент рассмотрения указанного дела, были известны органу местного самоуправления города Омска. При принятии решения по делу № А46-3452/2014 судами апелляционной и кассационной инстанций оценивались доводы, изложенные в постановлении от 29.12.2014 № 1820-п, в том числе принималось решение по заявлениям ФИО2 и ООО «Декор-Строй», в связи с чем утверждение о том, что эти обстоятельства не учитывались при принятии решений по делу № А46-3452/2014, является ошибочным.

Обращения ФИО2 и ООО «Декор-Строй» поступили после утверждения акта о выборе спорного земельного участка, в связи с чем они не могут служить основанием для отмены акта о выборе и принятия решения об объявлении торгов. Спорный земельный участок был сформирован после утверждения акта о его выборе и не должен предоставляться исключительно на торгах.

При этом ни ФИО2., ни ООО «Декор-Строй» не предпринимали раньше и не предпринимают в настоящее время никаких действий по вопросу предоставления спорного земельного участка, не заявляют о нарушении своих прав, то есть реально не заинтересованы
в предоставлении спорного земельного участка, поэтому предоставление его ООО «Акра» не нарушает баланса частных и публичных интересов, а, следовательно, принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан.

Общество полагает, что работа по формированию спорного земельного участка проведена после утверждения акта о его выборе, в этой связи требования, установленные статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) для предоставления земельного участка без проведения торгов, выполнены, основания для применения пункта 6 статьи 30 ЗК РФ отсутствуют. Общество не претендует на предоставление земельного участка с кадастровым номером 55:36:13 01 26:3230, на кадастровый учет после утверждения акта о выборе поставлен земельный участок с иными уникальными характеристиками и иным кадастровым номером – 55:36:13 01 26:3244.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и прокуратура города Омска просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считают выводы судов соответствующими действующему законодательству и установленным по делу обстоятельствам.

Департамент в отзыве указывает на отсутствие законных оснований прервать процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта по заявлению ООО «Акра». Обращения ФИО2 и ООО «Декор-Строй» не соответствуют требованиям статьи 31 ЗК РФ и не являются аналогичными заявлению ООО «Акра». Суд вышел за пределы рассматриваемого спора, поскольку он связан с оценкой оспариваемого ненормативного правового акта администрации, основанием принятия которого не являлось наличие сформированного земельного участка. Проведение торгов означало бы бездействие компетентного органа, выраженного в неосуществлении выбора в рамках процедуры с предварительным согласованием места размещения объекта и нарушило бы права ООО «Акра».

В судебном заседании представитель ООО «Акра» доводы кассационной жалобы поддержал, представители администрации и прокуратуры города Омска просили оставить судебные акты без изменения, представители департамента просили удовлетворить требования общества, считая оспариваемое постановление незаконным.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей сторон, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО «Акра» 13.03.2013 обратилось в адрес департамента с заявлением (вход. № 1573) юридического лица о выборе земельного участка на территории города Омска и предварительном согласовании места размещения объекта: гостиницы, многофункционального культурно-развлекательного комплекса, административного здания и офисов коммерческих организаций по улице Волгоградской в Кировском административном округе города Омска; испрашивалось право аренды земельного участка площадью 11,7 га.

На заседании комиссии по градостроительству и землепользованию
на территории города Омска, состоявшемся 21.03.2013 (выписка
из протокола № 4), по обращению ООО «Акра» принято решение
о возможном предоставлении испрашиваемого земельного участка в порядке статьи 31 ЗК РФ.

Впоследствии распоряжением департамента от 30.05.2013 № 1060-р была утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории по улице Волгоградской в Кировском административном округе города Омска ориентировочной площадью 101 257 кв. м
с разрешенным использованием – для строительства гостиницы, многофункционального культурно-развлекательного комплекса, административного здания и офисов коммерческих организаций.

Департаментом 01.11.2013 вынесено распоряжение № 2894-р
«О предварительном согласовании места размещения гостиницы, многофункционального культурно-развлекательного комплекса, административного здания и офисов коммерческих организаций по улице Волгоградская в Кировском административном округе города Омска» (далее – распоряжение от 01.11.2013 № 2894-р), которым утвержден акт о выборе земельного участка и согласовано место размещения объекта строительства согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утвержденной распоряжением департамента от 30.05.2013 № 1060-р.

Со ссылкой на постановление Омского городского Совета от 20.11.2013 № 655 «Об официальном толковании применения во времени решения Омского городского Совета от 19.06.2013 № 131 «Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах» 24.12.2013 департаментом вынесено распоряжение № 3551-р «О признании утратившими силу некоторых распоряжений Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска» (далее – распоряжение от 24.12.2013 № 3551‑р), пунктом 7 которого признано утратившим силу распоряжение от 01.11.2013 № 2894-р.

Решением от 13.10.2014 Арбитражного суда Омской области по делу
№ А46-3452/2014, оставленным без изменения постановлением от 10.02.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда, постановлением от 22.05.2015 Арбитражного суда западно-Сибирского округа, пункт 7 указанного выше распоряжения признан незаконным.

Однако постановлением от 29.12.2014 № 1820-п пункт 7 распоряжения от 24.12.2013 № 3551-р исключен, а распоряжение от 01.11.2013 № 2894-р признано утратившим силу.

В качестве обоснования администрация указала на наличие заявлений иных лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, а также пояснила, что испрашиваемый земельный участок был ранее сформирован
и поставлен на кадастровый учет, что исключает возможность
его предоставления в порядке статьи 31 ЗК РФ.

Указанные обстоятельства, обусловившие необходимость отмены ранее вынесенного распоряжения от 01.11.2013 № 2894-р, как это следует
из материалов рассматриваемого спора, были установлены в ходе проведенной прокуратурой Омской области проверки и отражены
в представлении от 25.11.2014, направленном мэру города Омска.

Полагая, что указанное выше постановление от 29.12.2014 № 1820-п вынесено с нарушением действующего законодательства, общество обратилось в арбитражный суд с требованием за защитой нарушенного права по настоящему делу.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления ООО «Акра», руководствовался частью 5 статьи 200 АПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 18 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», статьями 29, 30, 31, 34, пунктом 1 статьи 32 ЗК РФ, Положением о Департаменте архитектуры и градостроительства администрации города Омска, утвержденным решением Омского городского Совета от 11.04.2012 № 3, пунктами 1-3 статьи 9 Закона Омской области от 08.02.2006 № 731-ОЗ
«О регулировании земельных отношений в Омской области».

Судом установлено, что во исполнение требований статьи 31 ЗК РФ 17.10.2013 в газете «Третья столица» № 51 (789) опубликована информация о возможном предоставлении земельного участка для строительства гостиницы, многофункционального культурно-развлекательного комплекса, административного здания и офисов коммерческих организаций по улице Волгоградской в Кировском административном округе г. Омска. Со ссылкой на данную публикацию 07.11.2013 в департамент поступило заявление (вход. № ДАГ-ОГ/2778) ФИО2 о заинтересованности в предоставлении спорного земельного участка посредством проведения аукциона. Кроме того, 13.11.2013 с заявлением о возможном предоставлении в аренду земельного участка обратилось ООО «Декор-Строй».

Оценив указанные заявления, суд пришел к выводу о наличии нескольких претендентов на спорный земельный участок. Учитывая правовую позицию, изложенную в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10 и от 15.11.2011 № 7638/11, счел, что в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка в любом случае подлежало выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ, следовательно, основания для предоставления обществу земельного участка в порядке статьи 31 ЗК РФ отсутствовали.

Основанием для отказа в удовлетворении заявления ООО «Акра» послужило и то, что земельный участок расположен в границах земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования город Омск с кадастровым номером 55:36:13 01 26:3230 площадью 117 246 кв. м, ранее предоставленного в аренду ООО «Солярис-М» для строительства технопарка. Принимая во внимание, что в связи с неосвоением земельного участка указанный договор расторгнут, исходя из положений статей 11.2, 11.4 – 11.7, пункта 6 статьи 30 ЗК РФ судом сделан вывод о том, что если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется посредством проведения торгов.

Суд апелляционной инстанции с указанными мотивами и выводами согласился.

При этом отклонил доводы о том, что заявления ООО «Декор-Строй» и ФИО2 не отвечают требованиям, установленным статей 31
ЗК РФ, не подтверждают реальную заинтересованность претендентов
в испрашиваемом земельном участке. Исследовав заявления ФИО2 и ООО «Декор-Строй», апелляционный суд пришел к выводу о наличии у указанных претендентов реальной заинтересованности в предоставлении именно того земельного участка, в отношении которого департаментом издано распоряжение от 01.11.2013 № 2894-р.

Отклоняя ссылку общества на то, что заявления указанных лиц поступили в департамент после утверждения акта выбора спорного земельного участка, суд апелляционной инстанции указал, что ЗК РФ не ограничивает существование указанного права претендентов во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. При этом привлечение максимального количества желающих получить спорный участок порождает проблему выбора среди неограниченного круга заявителей, находящихся в равном положении.

Доводы общества со ссылкой на дело № А46-3452/2014 суд признал необоснованными, так как правовому анализу в рамках указанного дела была подвергнута возможность отмены распоряжения от 01.11.2013 № 2894-р в связи с принятием Омским городским Советом решения № 131, утвердившего перечень объектов, подлежащих предоставлению в порядке, предусмотренном статьей 30 ЗК РФ и возможности применения указанного решения к отношениям, возникшим ранее вступления его в силу. В рамках проведенной прокуратурой города Омска проверки были выявлены иные обстоятельства, исключающие возможность предоставления земельного участка обществу без проведения торгов. Выводы судов по указанному делу не влияют на оценку законности постановления от 29.12.2014 № 1820-п, отменившего ранее вынесенное распоряжение от 01.11.2013 № 2894-р по неисследованным в рамках рассмотрения дела № А46-3452/2014 основаниям.

Между тем суды не учли следующее.

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 ЗК РФ, введенного в действие с 30.10.2001.

При этом нормами пункта 5 статьи 30, статей 31, 32 ЗК РФ детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа, который по заявлению заинтересованного лица:

обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра недвижимости и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31 ЗК РФ);

информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ);

оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31 ЗК РФ);

принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 ЗК РФ);

в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ).

Выполнение в отношении участка кадастровых работ и постановка его на кадастровый учет осуществляются на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта за счет лиц, заинтересованных в предоставлении участка для строительства (пункт 5 статьи 30, пункт 1 статьи 32 ЗК РФ).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (пункт 9 статьи 31 ЗК РФ).

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 ЗК РФ стадий и условий выбора земельного участка под строительство на стадии публичного информирования могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Из положений указанных норм следует, что в случае соблюдения стадий и условий выбора земельного участка, в том числе условия о публичном информировании, при отсутствии возражений и заявок от иных претендентов, поступивших до момента последующего утверждения акта о выборе и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, такое решение создает обязанность для уполномоченного органа по принятию решения о предоставлении земельного участка для строительства, а заинтересованные лица могут обжаловать такое решение в судебном порядке.

В данном случае, как установлено судами, заявки от иных претендентов были поданы 07.11.2013 и 13.11.2013, то есть после принятия распоряжения от 01.11.2013 № 2894-р, которое ни ФИО2, ни ООО «Декор-Строй» не обжаловано в суд.

Учитывая изложенное, вывод судов о невозможности предоставления спорного земельного участка ООО «Акра» по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, не соответствует вышеуказанным нормам права и не следует из установленных по делу обстоятельств.

Кроме этого, судами не приняты во внимание следующие существенные обстоятельства.

Из положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ следует, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оценка законности действий, которые в итоге привели к невозможности предоставления земельного участка на основании распоряжения от 01.11.2013 № 2894-р, уже была предметом рассмотрения в рамках дела № А46-3452/2014. Со стороны заинтересованных лиц, которым не могли быть не известны при рассмотрении указанного дела обстоятельства, послужившие позднее основанием для принятия постановления от 29.12.2014 № 1820-п, допущены действия по преодолению силы судебного решения, свидетельствующие о неполной реализации своих прав и обязанностей первоначально при издании распоряжения от 24.12.2013 № 3551-р и при рассмотрении дела № А46-3452/2014.

Как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 № 5-п, именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательное решение в споре о праве, что, в свою очередь, означает недопустимость преодоления вынесенного судом решения посредством юрисдикционного акта административного органа. Преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников спора, по которому было принято судебное решение, иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, означает нарушение установленных Конституцией Российской Федерации судебных гарантий прав и свобод, не соответствует самой природе правосудия, которое осуществляется только судом, и несовместимо с конституционными принципами самостоятельности судебной власти, независимости суда и его подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

При таких обстоятельствах на основании пункта 2 части 1 статьи 287, части 1 статьи 288 АПК РФ судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов, принятия нового решения об удовлетворении требований заявителя ООО «Акра».

На основании положений части 1 статьи 110 АПК РФ, пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 17.04.2015 Арбитражного суда Омской области
и постановление от 30.07.2015 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А46-800/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт. Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным постановление администрации города Омска от 29.12.2014 № 1820-п «О внесении изменений в распоряжение директора Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска от 24.12.2013 № 3551-р и признании утратившим силу распоряжения директора Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска от 01.11.2013 № 2894-р».

Взыскать с администрации города Омска в пользу общества с ограниченной ответственностью «Акра» 6 000 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.В. Сирина

Судьи Л.В. Бушмелева

В.В. Тихомиров