Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области на решение Арбитражного суда Пензенской области от 5 мая 2023 года и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2023 года

по делу №А49-11282/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Агрофирма «Раздолье» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Министерству лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - индивидуального предпринимателя – главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>), при участии прокуратуры Пензенской области, об оспаривании предостережения,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Агрофирма "Раздолье" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Министерству лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области (далее - Министерство) о признании недействительным предостережения от 19.07.2022 N 000119 о недопустимости нарушения обязательных требований.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 05 мая 2023 года, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2023 года, заявленные требования удовлетворены, признано недействительным предостережение Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области от 19.07.2022 N 000119 о недопустимости нарушения обязательных требований.

Не согласившись с судебными актами по делу, Министерство обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, направить дело на новое рассмотрение.

В обоснование кассационной жалобы Министерство указывает на то, что обжалуемое предостережение не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 274, 285, 286, 287 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов заявителя кассационной жалобы, суд округа приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Общество является водопользователем, которому на основании решения от 26.02.2016 N 58-08.01.05.003-П-РМИО-С-2016-00397/00 предоставлен водный объект - пруд на балке б/н - р. Панийк-Скачиха (бассейн реки Волга), КАС ВОЛГА 2064 615 30 7, код и наименование водохозяйственного участка - 08.01.05.003, р. Сура, от Сурского гидроузла до устья р. Алтырь, Пензенский район, Пензенская область, в 1,3 кв на восток от <...>, - в пользование для цели забора (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ). Срок водопользования установлен по 31.12.2026.

Согласно указанному выше решению водопользователь применяет водозаборные сооружения - забор воды на орошение с помощью передвижной дизельной насосной станции JCB (насос марки Caprari MEC MG 100/2, производительность - 125 л/с, подача воды при максимальных 1750 оборотах/мин - 223 м³/час, напор - 112-140 м), предусмотрен резервный насос PRT-3 Caprari (производительность 800-1600 л/мин), установленный на трактор марки МТЗ).

20.06.2022 в Министерство от ИП ФИО1 поступило заявление (вх. N С-200-34) о привлечении ООО "Агрофирма Раздолье" к административной ответственности по факту установки более 1 установки, чем установлено по решению; распашки водоохранной зоны и прибрежной полосы впритык к урезу воды; самозахвата муниципальной земли; осуществления капельного полива, при этом решением разрешен только дождевальный и спринктерный виды полива; отсутствия рыбозащитных сооружений; несдачи отчетности по форме 2-тп водхоз за 2021 - 2022 гг.; несдачи отчетности по форме 2-ОС за 2013 - 2021 гг. и непроведения водоохранных работ, предусмотренных пояснительной запиской при выдаче разрешения обществу; непредставления отчетов о проведении регулярных наблюдений за водным объектом за 2013 - 2021 гг.; бесконтрольного забора воды и уничтожения водоема.

С целью проведения оценки достоверности поступивших сведений в части нарушения требований природоохранного законодательства в соответствии с частью 2 пункта 3 части 3 статьи 58 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) Министерством выдано мотивированное представление о проведении контрольного (надзорного) мероприятия от 04.07.2022 N 000044 в виде выездного обследования водного объекта - пруда, расположенного у МТФ N 1 на балке б/н в 1,3 км на восток от с. Богословка Пензенского района Пензенской области, его водоохранной зоны и прилегающих к ней земельных участков.

При проведении выездного обследования на основании задания на проведение выездного обследования от 04.07.2022 N 000044 сотрудниками Министерства был произведен осмотр водного объекта - пруда, расположенного у МТФ N 1 на балке б/н в 1,3 км на восток от с. Богословка Пензенского района Пензенской области, его водоохранной зоны и прилегающих к ней земельных участков без взаимодействия и установлено, что на правом берегу осматриваемого водного объекта размещены две насосные станции, которыми осуществляется забор водных ресурсов из водного объекта. На момент осмотра осуществлялось орошение северной части земельного участка с кадастровым номером 58:24:0292201:77 с применением дождевальной машины. Применение иных систем полива не установлено. Также в ходе осмотра установлен факт распашки земель в юго-восточной части земельного участка с кадастровым номером 58:24:0292201:77 в границах прибрежной защитной полосы водного объекта, примерно в 12 - 15 м от уреза воды.

По результатам выездного обследования оформлены протокол осмотра от 05.07.2022 N 000044, фототаблица к протоколу осмотра от 05.07.2022 N 000044, план-схема к протоколу осмотра от 05.07.2022 N 000044. К протоколу осмотра также прилагается видеозапись выездного обследования.

По результатам полученных при выездном обследовании указанного выше водного объекта сведений Министерством с учетом ограничений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336), в соответствии со статьей 49 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ принято решение об объявлении и направлении ООО "Агрофирма Раздолье" предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 19.07.2022 N 000119, из которого следует, что действия общества по размещению на правом берегу водного объекта двух насосных станций, которыми осуществляется забор водных ресурсов из водного объекта, а также по распашке юго-восточной части земельного участка с кадастровым номером 58:24:0292201:77 в границах прибрежной защитной полосы водного объекта, в 12 - 15 м от уреза воды приводят к нарушениям обязательных требований, предусмотренных подпунктом 10 пункта 2.3 Решения о предоставлении водного объекта в пользование от 26.02.2016 N 58-08.01.05.003-П-РМИО-С-2016-00397/00 и пункта 1 части 17 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) соответственно.

26.08.2022 ООО "Агрофирма Раздолье" в уполномоченный орган представлены письменные возражения в отношении указанного предостережения, содержащие обоснование отсутствия в действиях общества нарушений законодательства, которые Министерством отклонены письмом от 23.09.2022 N 16-3-4/5316.

Не согласившись с предостережением Министерства, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя заявленные Обществом требования, суды пришли к выводу о том, что Министерством не представлено достаточных доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что выявленные нарушения были допущены ООО "Агрофирма "Раздолье".

Суд кассационной инстанции, поддерживая вывод судов двух инстанций, исходит из норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств дела.

В соответствии с Положением о Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области, утвержденным постановлением Правительства Пензенской области от 22.12.2011 N 965-пП, Министерство является полномочным органом по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Пензенской области, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 статьи 21 ВК РФ (пункт 2.3.19 Положения), а также обязано принимать меры по охране водных объектов, находящихся в собственности Пензенской области, а также водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Пензенской области (пункт 2.3.22 Положения).

Постановлением Правительства Пензенской области от 30.09.2021 N 644-пП утверждено Положение о региональном государственном экологическом контроле (надзоре) на территории Пензенской области (далее - Положение N 644-пП), пункты 2 и 13 которого наделяют Министерство правом на осуществление регионального экологического надзора и на объявление предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Частью 3 статьи 56 Федерального закона N 248-ФЗ установлено, что выездное обследование относится к одному из видов контрольных (надзорных) мероприятий осуществляемых без взаимодействия с контролируемым лицом.

Положениями части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ предусмотрены основания проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи.

Согласно части 2 указанной статьи контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 58 Федерального закона N 248-ФЗ сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям контрольный (надзорный) орган получает:

1) при поступлении обращений (заявлений) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации;

2) при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, включая контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия, специальных режимов государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных контролируемых лиц.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 57 Федерального закона N 248-ФЗ наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям выступает основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

При этом частью 2 статьи 58 Федерального закона N 248-ФЗ установлено, что при рассмотрении сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, содержащихся в обращениях (заявлениях) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, должностным лицом контрольного (надзорного) органа проводится оценка их достоверности.

Согласно части 3 статьи 58 Федерального закона N 248-ФЗ в целях проведения оценки достоверности поступивших сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должностное лицо контрольного (надзорного) органа при необходимости: 1) запрашивает дополнительные сведения и материалы (в том числе в устной форме) у гражданина или организации, направивших обращение (заявление), органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации; 2) запрашивает у контролируемого лица пояснения в отношении указанных сведений, однако представление таких пояснений и иных документов не является обязательным; 3) обеспечивает, в том числе по решению уполномоченного должностного лица контрольного (надзорного) органа, проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия.

В соответствии с частью 1 статьи 75 Федерального закона N 248-ФЗ под выездным обследованием понимается контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

Выездное обследование может проводиться по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля, при этом не допускается взаимодействие с контролируемым лицом (часть 2 статьи 75 Федерального закона N 248-ФЗ).

При этом частью 4 статьи 75 Федерального закона N 248-ФЗ прямо предусмотрено, что выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица.

В силу статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований (пункт 1).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (пункт 2).

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения (часть 4 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ).

Аналогичные нормативные положения содержит пункт 17 Положения N 644-пП.

Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 N 166.

При этом указанные Правила определяют порядок составления и направления органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами (далее - предостережение), порядок подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение (далее - возражения) и их рассмотрения органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля, порядок уведомления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля об исполнении предостережения (пункт 1).

Вместе с тем положениями Постановления N 336 установлены особенности осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к организации и осуществлению которых применяются положения Федерального закона N 248-ФЗ, а также ограничения при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий на 2022 год.

На основании пункта 10 Постановления N 336 допускается проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, профилактических мероприятий, включая объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в установленных законом случаях.

С учетом изложенного суды пришли к выводу о законности действий должностного лица Министерства по проведению выездного обследования.

Проверяя наличие оснований для объявления Обществу предостережения об обеспечении соблюдения обязательных требований, суды отметили следующее.

В обжалуемом предостережении содержатся выводы Министерства о том, что действия ООО "Агрофирма "Раздолье" приводят к нарушениям обязательных требований, а именно:

- нарушению подпункта 10 пункта 2.3 Решения о предоставлении водного объекта в пользование от 26.02.2016 N 58-08.01.05.003-П-РМИО-С-2016-00397/00, поскольку обществом на правом берегу водного объекта размещены две насосные станции, которыми осуществляется забор водных ресурсов из водного объекта.

- нарушению пункта 1 части 17 статьи 65 ВК РФ, а именно: обществом произведена распашка юго-восточной части земельного участка с кадастровым номером 58:24:0292201:77 в границах прибрежной защитной полосы водного объекта в 12 - 15 м от уреза воды, судом первой инстанции отмечено следующее.

Оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, суды пришли к выводу о том, что принадлежность обнаруженных в ходе выездного обследования 2-х насосных станций ООО "Агрофирма "Раздолье" Министерством не установлена, кроме того, из представленных в ходе обследования протокола осмотра и приложенных к нему документов не представляется возможным достоверно установить ни сам факт распашки прибрежной защитной полосы, ни факт причастности к предполагаемой распашке заявителя.

Формулируя данный вывод судами отмечено, что протокол осмотра с приложениями и само предостережение не содержат ни марок обнаруженных насосных установок, ни их номеров, ни иных идентифицирующих признаков, позволяющих установить их принадлежность заявителю. Из приложенной к протоколу осмотра видеозаписи не представляется возможным установить также и то, что на момент выездного обследования работали одновременно две обнаруженные насосные станции, и соответственно осуществлялся забор воды из пруда. Министерством не установлено также и то, какие именно площади поливаются с использованием данных установок, а также к каким земельным участкам относятся поливаемые площади. Невозможно определить способ производства Министерством инструментальных измерений, в результате которых могли быть установлены и сопоставлены между собой границы распаханной территории, границы участка ООО "Агрофирма "Раздолье" и границы предполагаемой прибрежной защитной полосы, а именно - в 12 - 15 м от уреза воды; как было установлено лицо, выполнившее распашку прибрежной полосы, а именно - ООО "Агрофирма "Раздолье"; устанавливался ли способ обработки почвенного слоя (осуществлялась ли обработка именно распашки (отвальной обработки почвы) или путем ручного вскапывания, культивирования и т.п.); устанавливалось ли состояние распаханной территории (является ли обработка почвы свежей либо произведена несколько лет назад).

Судами отмечено, что оформленные по результатам выездного обследования протокол осмотра и приложения к нему данные обстоятельства не содержат.

При изложенных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о недоказанности Министерством оснований для вынесения предостережения в отношении ООО "Агрофирма "Раздолье" и удовлетворили заявленное требование.

Довод Министерства о том, что оспариваемое предостережение не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку является профилактической мерой, предлагает, а не обязывает устранить возможные нарушения, не возлагает на Общество каких-либо обязанностей и не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, был предметом оценки суда апелляционной инстанции и отклонен им.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3).

Судами верно отмечено, что оспариваемое предостережение отвечает признакам ненормативного акта, так как содержит оценку органа государственного контроля действий ООО "Агрофирма "Раздолье", влечет для него как в случае согласия, так и в случае несогласия с предостережением, необходимость совершения определенных действий.

Материалы дела исследованы судами первой и апелляционной инстанций полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка. Каких-либо нарушений требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при оценке доказательств судами не допущено. Изложенные в принятых судебных актах выводы соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и основаны на правильном применении норм действующего законодательства.

Приведенные в кассационной жалобе доводы заявителя не опровергают изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, были предметом рассмотрения нижестоящими судами и признаются несостоятельными, поскольку сводятся к переоценке доказательств и установленных по делу обстоятельств, основания для которой у суда кассационной инстанции отсутствуют в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установление фактических обстоятельств дела, исследование и оценка представленных сторонами доказательств отнесены процессуальным законодательством к компетенции судов первой и апелляционной инстанций.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения и постановления, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 5 мая 2023 года и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2023 года по делу N А49-11282/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья А.Д. Хлебников

Судьи С.В. Мосунов

Р.Р. Мухаметшин