Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской и Пензенской областям

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 04.08.2023 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2023

по делу № А49-420/2023

по заявлению Управления муниципального имущества города Пензы (ОГРН 1095836002481, ИНН 5836013675) к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской и Пензенской областям (ИНН 6450076459, ОГРН 1046405027107) о признании незаконными результатов проверки и предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, третьи лица: администрация города Пензы (ОГРН 1025801358945, ИНН 5836010360), Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Пензы (ОГРН 1035803002542, ИНН 5836013058), муниципальное бюджетное учреждение «Пензавтодор» (ОГРН 1225800003428, ИНН 5834128455), прокуратура Пензенской области,

УСТАНОВИЛ:

Управление муниципального имущества города Пензы (далее – УМИ г. Пензы, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконным ненормативного правового акта Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Саратовской и Пензенской областям (далее – Управление Росприроднадзора, административный орган), выраженного в акте внеплановой выездной проверки от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022, и признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация города Пензы, Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Пензы, муниципальное бюджетное учреждение «Пензавтодор» и прокуратура Пензенской области.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 04.08.2023, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.1023, предписание Управление Росприроднадзора от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 об устранении выявленных нарушений обязательных требований признано недействительным; производство по заявлению УМИ г. Пензы в части требований о признании недействительным акта выездной внеплановой проверки от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 прекращено.

Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами,
Управление Росприроднадзора обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению подателя жалобы,заявитель самостоятельно не воспользовался правом присутствовать при осуществлении контрольного (надзорного) действия – отборе проб (образцов), следовательно, административный орган не нарушал права заявителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Арбитражным
судом Поволжского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и
286 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, в период с 05.10.2022 по 27.10.2022 Управлением Росприроднадзора в отношении УМИ г. Пензы проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения законодательства об охране окружающей среды, в рамках которой 11.10.2022 и 18.10.2022 специалистами административного органа были отобраны пробы сточных вод из водовыпуска горколлектора в р. Суру в районе монумента славы «Росток» г. Пензы (ливневая канализация объекта «Мост через р. Суру в створе ул. Бакунина с реконструкцией подходов к нему от ул. Урицкого до ул. Злобина») и в районе клубного дома по ул. Набережная р. Мойка, 2Д.

По результатам количественного химического анализа проб сточных вод установлено нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, а именно: сточные воды ливневых канализаций водовыпусков горколлектора в р. Суру в районе монумента славы «Росток» г. Пензы (ливневая канализация объекта «Мост через р. Суру в створе ул. Бакунина с реконструкцией подходов к нему от ул. Урицкого до ул. Злобина») и в районе клубного дома по ул. Набережная р. Мойка, 2Д г. Пензы сбрасываются в водный объект (р. Сура) с превышением нормативов допустимого воздействия на водные объекты по следующим показателям: БПК5, аммонию-иону, нитриту-иону, сульфату-иону, нефтепродуктам, железу, цинку, фосфату-иону, хлориду-иону.

С учетом изложенного административный орган пришел к выводу о том, что УМИ г. Пензы осуществляло сброс сточных вод без очистки с превышением допустимых нормативов, что оказывает негативное воздействие на окружающую среду, причиняет вред водному объекту, создает непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан Российской Федерации, квалифицировав действия заявителя как нарушение пункта 6 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ), части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) и приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13.12.2016 № 552 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения».

По итогам проверки Управлением Росприроднадзора 27.10.2022 составлен акт проверки № 2-ВН-072/2022 и заявителю выдано предписание № 2-ВН-072/2022 об устранении выявленных нарушений требований к охране водных объектов, которые могут повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Указанное предписание было обжаловано заявителем в досудебном порядке, однако руководителем Управления Росприроднадзора возражение на акт проверки от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 и жалоба на предписание от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 оставлены без удовлетворения.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения УМИ г. Пензы в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, указав, что оспариваемый заявителем акт выездной внеплановой проверки от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 не содержит какого-либо властного волеизъявления должностного лица в отношении заявителя, не возлагает на него каких-либо обязанностей и не является основанием для возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, влекущих для заявителя правовые последствия, а, следовательно, не является ненормативным правовым актом или решением, которые могут быть оспорены в арбитражном суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, прекратили производство по делу в части признания недействительным акта выездной внеплановой проверки от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Судебные акты в указанной части лицами, участвующими в деле, не обжалуются.

Как установили суды, согласно решению Управления Росприроднадзора о проведении плановой/внеплановой выездной проверки от 30.09.2022 № 565-ОРД спорная проверка проведена административным органом на основании пункта 1 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ) и абзаца 5 подпункта «а» пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля». Предметом проверки является соблюдение обязательных требований природоохранного законодательства Российской Федерации; сроки проверки – с 05.10.2022 по 18.10.2022; срок непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом составляет 50 часов. В целях проведения проверки заявителю необходимо представить (пункт 13 решения):

- решение о предоставлении водного объекта в пользование,

- схемы сетей канализации, техническую и технологическую документацию сетей ливневой канализации выпуска бассейна Щелоховского коллектора р. Сура,

- схемы сетей канализации, техническую и технологическую документацию сетей ливневой канализации водосбора и выпуска в р. Суру в районе ул. Набережная реки Мойки, 2Д,

- информацию об объекте фактически отведенных сточных вод и (или) дренажных вод с сетей ливневой канализации выпуска бассейна Шелоховского коллектора р. Сура и сетей канализации водосбора в районе ул. Набережная реки Мойки, 2Д.

В пункте 9 решения предусмотрено, что при проведении выездной проверки совершаются следующие контрольные (надзорные) действия: 1) осмотр; 2) получение письменных объяснений; 3) отбор проб (образцов); 4) испытание; 5) экспертиза; 6) истребование документов.

Решение о проведении внеплановой выездной проверки от 30.09.2022 № 565-ОРД размещено на портале единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (далее – ЕРКН) 30.09.2022, а также вручено нарочно сотруднику УМИ г. Пензы 04.10.2022, о чем свидетельствует штамп заявителя на первом листе указанного решения и подпись ответственного лица.

Однако, как установлено судами из материалов проверки, уведомление о дате, времени и месте взятия проб (образцов) административным органом в адрес заявителя не направлялось.

Между тем 11.10.2022 и 18.10.2022 федеральным государственным бюджетным учреждением «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Приволжскому федеральному округу» проведен отбор проб сточной воды из водовыпуска горколлектора в р. Суру в районе клубного дома по ул. Набережная р. Мойка, 2Д и в районе Ростка г. Пензы, природной воды р. Сура (в 500 м выше и ниже) от контрольного створа водовыпуска, о чем составлены протоколы № 2538К.428, 2574К.440, 2575К.441, 2572К.438, 2573К.439.

Экспертными заключениями по результатам отбора проб, лабораторных исследований и испытаний, имеющимися в материалах дела, установлено превышение нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ

Таким образом, результаты исследования отобранных 10.10.2022 и 18.10.2022 проб послужили основанием для вынесения оспариваемого предписания.

В силу пункта 1 статьи 36 Закона № 248-ФЗ контролируемое лицо при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля имеет право присутствовать при проведении профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия, давать пояснения по вопросам их проведения, за исключением мероприятий, при проведении которых не осуществляется взаимодействие контрольных (надзорных) органов с контролируемыми лицами.

В пунктах 3 и 4 статьи 37 Закона № 248-ФЗ предусмотрено, что инспектор не вправе:

- проводить контрольные (надзорные) мероприятия, совершать контрольные (надзорные) действия в случае отсутствия при проведении указанных мероприятий (действий) контролируемого лица, за исключением контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) действий, не требующих взаимодействия с контролируемым лицом, а также за исключением случаев, если оценка соблюдения обязательных требований без присутствия контролируемого лица при проведении контрольного (надзорного) мероприятия может быть проведена, а контролируемое лицо было надлежащим образом уведомлено о проведении контрольного (надзорного) мероприятия;

- отбирать пробы (образцы) продукции (товаров), материалов, веществ для проведения их исследований (испытаний) и измерений с нарушением установленных требований к их отбору, в том числе в количестве, превышающем нормы, установленные документами по стандартизации, правилами отбора проб (образцов) и методами их исследований (испытаний) и измерений, техническими регламентами или иными нормативными техническими документами, правилами, методами исследований (испытаний) и измерений.

Порядок отбора проб установлен статьей 81 Закона № 248-ФЗ, согласно которой под отбором проб (образцов) в целях настоящего Федерального закона понимается совершаемое инспектором, экспертом или специалистом контрольное (надзорное) действие по изъятию (выборке) проб (образцов) воды, почвы, воздуха, сточных и (или) дренажных вод, выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, продукции (товаров), иных предметов и материалов в соответствии с утвержденными документами по стандартизации, правилами отбора проб (образцов) и методами их исследований (испытаний) и измерений, техническими регламентами или иными нормативными техническими документами, правилами, методами исследований (испытаний) и измерений и иными документами для направления указанных проб (образцов) на испытания и (или) экспертизу в контрольный (надзорный) орган и (или) экспертную организацию в целях проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований. Отбор проб (образцов) осуществляется в присутствии контролируемого лица или его представителя и (или) с применением видеозаписи. По результатам отбора проб (образцов) инспектором или привлеченным им лицом составляется протокол отбора проб (образцов), в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы инспектора, эксперта или специалиста, составивших протокол, сведения о контролируемом лице или его представителе, присутствовавших при отборе проб (образцов), использованные методики отбора проб (образцов), иные сведения, имеющие значение для идентификации проб (образцов).

Из совокупности норм статей 36, 37, 81 Закона № 248-ФЗ следует, что контролируемое лицо должно быть уведомлено о проведении контрольно-надзорного мероприятия, в том числе о проведении отбора проб; в случае отсутствия контролируемого лица при отборе проб, такой отбор должен производиться с применением видеозаписи.

Обеспечение контролирующим органом данного требования направлено на соблюдение такого принципа государственного контроля как охрана прав и законных интересов контролируемых лиц.

Между тем, как установили суды, контролируемое лицо при отборе проб 11.10.2022 и 18.10.2022 не присутствовало, доказательства его уведомления о дате, времени и месте отбора проб в материалы дела не представлены, об их наличии не заявлено. Кроме того, видеозапись отбора указанных проб также не велась. Факт ведения видеозаписи в протоколах отбора проб не зафиксирован и видеозапись согласно внутренней описи материалов документов дела в материалах проверки № 26-100 отсутствует.

В этой связи суды посчитали, что доказательства, свидетельствующие о превышении нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ, являются недопустимыми как полученные с нарушением норм действующего законодательства в связи с существенным нарушением административным органом процедуры отбора проб.

Кроме того, суды сделали верный вывод о том, что оспариваемые акт и предписание выданы административным органом в отношении ненадлежащего лица, поскольку, руководствуясь статьями 209, 210, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 7 Закона об охране окружающей среды, статей 18, 33, 34, 44.1 Устава города Пензы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 № 130-12/4, суды установили, что именно администрации города Пензы в целях сохранения природы на территории соответствующего муниципального образования, исключения загрязнения, предупреждения и минимизации экологических рисков надлежало в рамках своих полномочий организовать мероприятия по охране окружающей среды на водовыпусках ливнево-дренажных канализаций вблизи водного объекта и именно администрация города Пензы осуществляет полномочия в отношении имущества, находящегося в муниципальной казне, а в данном случае в отношении ливневых канализаций.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, установив существенное нарушение административным органом процедуры отбора проб и как следствие признание недопустимыми собранных доказательств в рамках надзорного мероприятия, а также, учитывая, что оспариваемые акт и предписание выданы административным органом в отношении ненадлежащего лица, суды обоснованно удовлетворили требование заявителя в данной части, признав предписание Управления Росприроднадзора от 27.10.2022 № 2-ВН-072/2022 незаконным.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом округа отклоняются, поскольку были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводы судов, не свидетельствуют о наличии предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направлены по существу на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Принятые по делу судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отмене не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 04.08.2023 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2023 по делу № А49-420/2023 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Э.Т. Сибгатуллин

Судьи С.В. Мосунов

А.Д. Хлебников