Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Чайковского городского округа (далее – администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 22.09.2021 по делу № А50-15317/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания
на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании с использованием системы веб-конференции приняли участие представители:

администрации – Брызгалова Е.В. (доверенность от 28.12.2021 № 66, паспорт, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – управление, антимонопольный орган) – Трутнева Е.П. (доверенность от 29.12.2021 № 66, служебное удостоверение, диплом).

Администрация Чайковского городского округа обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 16.04.2021 по делу № 059/01/15-1300/2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта Чайковского городского округа, индивидуальный предприниматель Пономарев Павел Витальевич (далее – ИП Пономарев П.В.), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае Новоселов Павел Юрьевич.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 22.09.2021
в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 08.12.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе и дополнение к ней администрация просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на то, что администрацией в постановлении от 12.09.2019 № 1528 (в редакции постановления от 12.05.2020 № 479) установлена шкала в зависимости от проанализированных местных условий: количества ДТП, произошедших по вине перевозчика, пассажиропотока, количества пассажиров с ограниченными физическими возможностями, наличия автобусов, отвечающих требованиям безопасности перевозок и потребностям пассажиров, характеристик автобусов. Принятие шкалы обусловлено необходимостью обеспечения безопасных условий перевозки пассажиров, обновлением автопарка, ввиду наличия изношенного автопарка Чайковского городского округа, не отвечающего современным требованиям безопасности и комфорта, и позволяет стимулировать перевозчиков к соперничеству за право предоставления транспортной услуги; направлен также на повышение качества обслуживания, обновление автобусного парка с качественными характеристиками, соответственно, к получению более высоких баллов по критериям 3 «характеристики транспортных средств» и 4 «срок эксплуатации». Указывает на то, что принятая администрацией шкала лишь отражает более высокую значимость (вес, важность) критериев 3 и 4 именно для населения Чайковского городского округа. Считает, что антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

Администрация в кассационной жалобе приводит довод о том, что шкала оценки по критерию «Опыт» проверена судебной коллегией по административным делам Пермского краевого суда (определение от 21.10.2020 по делу №33a-8633/2020), Седьмым кассационным судом общей юрисдикции (определение от 03.02.2021 по делу №88а-2493/2021) и вступившими в законную силу судебными актами признана соответствующей статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу управление указывает, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения проверки обращений индивидуальных предпринимателей о проведении проверки на соответствие антимонопольному законодательству действий администрации при проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа, управлением выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что послужило основанием для предупреждения администрации о необходимости прекращения действий, имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе посредством отмены или изменения постановления администрации Чайковского городского округа от 12.05.2020 № 479, которое в установленный срок не исполнено, в связи с чем антимонопольным органом возбуждено дело, по результатам рассмотрения в отношении администрации вынесено решение от 16.04.2021 № 059/01/15-1300/2020 о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в установлении шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» без учета местных особенностей, использование которой необоснованно приравнивает всех перевозчиков осуществляющих деятельность в границах Чайковского городского округа к одной группе «имеющих опыт осуществления регулярных перевозок до 25 лет включительно», в связи с чем исключается конкуренция (соперничество) по данному критерию и, как следствие, не достигаются цели конкурса по выявлению лучших условий оказания услуг в сфере перевозок, что приводит либо может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа.

Администрации предписано в срок до 30.05.2021 принять меры, направленные на устранение допущенного нарушения антимонопольного законодательства посредством изменения постановления администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528 (в редакции постановления от 12.05.2020 № 479) в части изменения критериев оценки шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» предусматривающих дифференциацию присвоения баллов участникам в зависимости от опыта осуществления регулярных перевозок с учетом местных условий и выводов, установленных в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 059/01/15-1300/2020.

Не согласившись с принятыми решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Придя к выводу об отсутствии совокупности оснований для признания оспариваемых ненормативных актов недействительными, суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220-ФЗ).

В силу части 1 статьи 11 Закона № 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

На основании статьи 21 Закона № 220-ФЗ открытый конкурс, предметом которого является право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления, установившими муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок (далее - организатор открытого конкурса).

Порядок проведения конкурса на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок определен статьями 21-24 Закона № 220-ФЗ.

Определение критериев оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе является прерогативой федерального законодателя, которым в соответствии частью 3 статьи 24 Закона № 220-ФЗ установлено: 1) количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате размещения извещения о проведении открытого конкурса на официальном сайте организатора открытого конкурса в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - дата размещения извещения), в расчете на среднее количество транспортных средств, предусмотренных договорами обязательного страхования гражданской ответственности юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров (далее - договоры обязательного страхования гражданской ответственности), действовавшими в течение года, предшествующего дате размещения извещения; 2) опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден сведениями об исполненных государственных или муниципальных контрактах либо нотариально заверенными копиями свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления договоров, предусматривающих осуществление перевозок по маршрутам регулярных перевозок, или иных документов, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Данный критерий в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя исчисляется исходя из количества полных лет осуществления ими перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а в отношении участников договора простого товарищества исходя из среднеарифметического количества полных лет осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок каждым участником; 3) влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок; 4) максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Шкала для оценки критериев, предусмотренных частью 3 статьи 24 названного Закона, устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий (часть 4 статьи 24 Закона № 220-ФЗ).

Из изложенного следует, что оценка и сопоставление заявки, определение шкалы для оценки критериев федеральный законодатель оставил на усмотрение органам местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, на территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12.10.2006 № 19-КЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края», которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется, в том числе, в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), которые создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

В рамках предоставленных полномочий Администрацией Чайковского городского округа принято постановление от 12.09.2019 № 1258, которым утверждены «Порядок проведения открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа» (пункт 1.1), приложение к Порядку проведения открытого конкурса «Шкала для оценки критериев при оценке и сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа» (далее - Шкала для оценки критериев) (пункт 1.3).

Постановлением Администрации Чайковского городского округа от 12.05.2020 года № 479 в Шкалу для оценки критериев внесены изменения, которыми пункт 2 данной Шкалы изложен в новой редакции, согласно которой участнику открытого конкурса по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» присваивается: 0 баллов при отсутствии опыта осуществления регулярных перевозок; 50 баллов, если опыт осуществления перевозок составляет до 25 лет включительно; 100 баллов, если опыт осуществления перевозок составляет свыше 25 лет.

Согласно решения антимонопольного органа, в основу рассмотрения поступивших обращений хозяйствующих субъектов – индивидуальных предпринимателей о проведении проверки действий администрации на соответствие антимонопольному законодательству и выявление управлением признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, положено постановление администрации Чайковского городского округа от 12.05.2020 № 479 «О внесении изменений в шкалу для оценки критериев при оценке и сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в границах Чайковского городского округа, утвержденную постановлением администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528», которое на момент принятия оспариваемого решения 16.04.2021 проверено Судебной коллегией по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03.02.2021 по делу о признании недействующими со дня принятия нормативного правовых актов - постановлений администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528, от 12.05.2020 № 479 в части определения организатором открытого конкурса управления жилищно-коммунального хозяйства и транспорта администрации Чайковского городского округа, а также в части определения значений и количества баллов в Шкале для оценки критериев на соответствие Законам № 220-ФЗ и № 135-ФЗ.

Рассматривая в порядке кассационного производства обжалуемые судебные акты первой и апелляционной инстанций суда общей юрисдикции, Седьмой кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу о том, что постановления администрации Чайковского городского округа от 12.09.2019 № 1528 и от 12.05.2020 № 479 приняты с соблюдением требований действующего законодательства, устанавливающие полномочия органа местного самоуправления, форму и вид нормативного правового акта, процедуру его принятия и введения в действие.

Проанализировав часть 4 статьи 24 Закона № 220-ФЗ, Закон № 135-ФЗ, статью 447 ГК РФ, суд в кассационном определении заключил, что значение критериев оценки и количество баллов в Шкале для оценки критериев установлены администрацией в соответствии с дискреционными полномочиями, предоставленными ему законом, не носят дискриминационного характера, поскольку критерий отбора и условия их оценки являются одинаковыми для всех участников конкурсного отбора с целью стимулировать перевозчиков к соперничеству за право предоставления транспортной услуги, обеспечить повышение качества услуги.

Кассационный суд пришел к выводу, что, поскольку Шкала для оценки критериев не устанавливает дополнительных требований к участникам конкурса и не ограничивает их право на участие в нем, на осуществление предпринимательской деятельности, не создает необоснованных преимуществ отдельным субъектам предпринимательской деятельности, судебная коллегия посчитала выводы суда апелляционной инстанции правильными.

Судом в кассационном определении указано, что вопреки доводам кассационной жалобы, конструкция Шкалы для оценки критериев, установленная в форме таблицы значения критериев оценки и количества баллов, соответствует принципу правовой определенности, поскольку позволяет достоверно уяснить существо регулируемого вопроса и не допускает произвольного усмотрения в процессе реализации.

С учетом установленного, Седьмой кассационный суд поддержал выводы апелляционного суда о соответствии оспариваемых постановлений части 4 статьи 24 Закона № 220-ФЗ, Закону № 135 - ФЗ, статье 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Признавая оспариваемое решение антимонопольного органа в настоящем деле соответствующим нормам действующего законодательства, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод, что установление администрацией в постановлении от 12.05.2020 № 479 шкалы для оценки по критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» сделан без учета местных условий, так как при наличии существующих участников рынка Чайковского городского округа такая шкала не приведет к дифференциации или вариативности изменения по названному критерию, что нивелирует правовой смысл его установления. Суды посчитали, что фактически будет присваиваться всем участникам одинаковое количество баллов (50 баллов), чем создана видимость соблюдения администрацией частей 3,4 Закона 220-ФЗ, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Между тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 21.12.2011 № 30-П, частью 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, абзацем 5 статьи 3 Федерального Конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», статьей 16 АПК РФ, в силу принципа общеобязательности судебных актов, направленного на обеспечение стабильности на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу, указанное является одним из способов обеспечения единства судебной системы Российской Федерации, что исключает возможный конфликт судебных актов.

В связи с изложенным, учитывая, что на дату (22.06.2021) обращения администрации в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, вступившим в законную силу постановлением суда общей юрисдикции установлено соответствие нормативных правовых актов - постановлений администрации от 12.09.2019 № 1528, от 12.05.2020 № 479) (за исключением пункта 3 Шкалы для оценки критериев) положениям Законов № 220-ФЗ и № 135-ФЗ, выводы антимонопольного органа о нарушении конкуренции при включении администрацией в постановлении от 12.09.2019 № 1528 (в редакции постановления от 12.05.2029 № 479) шкалы для оценки при критерию «Опыт осуществления регулярных перевозок» в буквальном соответствии с текстом признанного судом законным (действительным) нормативным правовым актом, направлены на преодоление вступившего в силу судебного акта суда общей юрисдикции.

При таких обстоятельствах, у арбитражных судов в настоящем деле не имелось законных оснований для отказа администрации о признании решения антимонопольного органа недействительным.

Учитывая изложенного, суд кассационной инстанции приходит к выводу о нарушении судами норм материального и процессуального права, что является основанием для отмены обжалуемых судебных актов (часть 3 статьи 288 АПК РФ) и удовлетворения заявленного администрацией требования.

Руководствуясь статьями 286-289 АПК РФ, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 22.09.2021 по делу
№ А50-15317/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2021 по тому же делу отменить, заявленные Администрацией требования Чайковского городского округа удовлетворить.

Признать недействительным и отменить решение, предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 16.04.2021 о нарушении антимонопольного законодательства
№ 059/01/15-1300/2020.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи Ю.В. Вдовин

Е.О. Черкезов