Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кондратьевой К.А. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Перми (далее – Администрация) на решение Арбитражного суда Пермского края от 04.07.2017 по делу № А50-2008/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 по тому же делу.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Пермского края, приняли участие:

представитель Администрации и Департамента экономики и промышленной политики Администрации города Перми (далее – Департамент) – ФИО1 (доверенность от 22.12.2017; доверенность от 09.01.2018);

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – Управление, антимонопольный орган) – ФИО2 (доверенность от 08.09.2017);

представитель индивидуального предпринимателя ФИО3 (далее – предприниматель ФИО3) – ФИО4 (доверенность от 04.12.2015);

индивидуальный предприниматель ФИО5 (далее – предприниматель ФИО5; предъявлен паспорт) и его представитель ФИО6 (доверенность от 31.10.2014).

Представители Пермской городской Думы (далее - Дума), надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

В рамках объединенного дела № А50-2008/2017 Дума и Администрация обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению о признании недействительными решения и предписания от 21.12.2016 от 21.12.2016, вынесенных по делу №278-16-а (далее – решение и предписание).

Определениями Арбитражного суда Пермского края от 12.04.2017, от 30.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматель ФИО3, предприниматель ФИО5, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае общество с ограниченной ответственностью «Трасса» и Департамент.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 04.07.2017 (судья Цыренова Е. Б.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 (судьи Васева Е.Е., Риб Л. Х., Трефилова Е. М.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Администрация утверждает, что постановление от 29.09.2015 №685 «Об утверждении Порядка реализации преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта» (далее – постановление №685, Порядок), признанное антимонопольным органом и судами противоречащим действующему законодательству, принято ею в рамках предоставленных полномочий, на основании и во исполнение соответствующего решения Думы от 01.03.2011 №27 «Об утверждении Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми» (далее – решение №27, Положение), направлено на урегулирование процедурных вопросов и не содержит самостоятельных правовых норм, устанавливающих основания и размер платы, взимаемой за реализацию хозяйствующими субъектами преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО).

Кроме того, указывает на несоблюдение Управлением срока возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и несоответствие обжалуемого решения требованиям ст. 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), ввиду отсутствия мотивов, по которым комиссия антимонопольного органа отклонила доводы Администрации.

В отзыве на кассационную жалобу, Дума также просит об отмене судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанции, поясняя, что действия по установлению платы за реализации преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, имея своей целью уравнивание возможностей размещения таких объектов субъектами, реализующими преимущественное право, с субъектами, желающими разместить НТО по результатам проведения конкурсных процедур, вопреки ошибочному мнению судов, не ведут к созданию дискриминационных условий.

Антимонопольный орган, также представив отзыв на кассационную жалобу, напротив – просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Думой заявлено ходатайство о проведении судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы без участия представителя. Ходатайство рассмотрено судом кассационной инстанции и удовлетворено.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства№ 278-16-а, возбужденного на основании заявлений предпринимателей ФИО7, ФИО5, индивидуальных предпринимателей ФИО8, ФИО9, ФИО10, поступивших от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае, антимонопольным органом вынесено спариваемое решение, которым в действиях Думы и Администрации установлен факт нарушения ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской федерации» (далее – Закон об основах регулирования торговой деятельности), ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в создании для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, дискриминационных условий их размещения путём принятия Думой решения № 27 устанавливающего взимание двойной платы за размещение НТО и заключение договора на размещение НТО, а также платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, в том числе, на новый срок, порядок внесения которой регламентирован Администрацией в постановлении №685.

Установление подобной платы названными актами Думы и Администрации квалифицировано Управлением как действия, приводящие, либо способные привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли на территории г. Перми.

Оспариваемым предписанием, выданным на основании решения, антимонопольный орган обязал Думу и Администрацию привести в соответствие с действующим законодательством положения решения № 27 и постановления № 685, устанавливающие, взимание как двойной платы за размещение НТО и заключение договора на размещение НТО, так и платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, в том числе, на новый срок, путем изменения (исключения) названных положений.

Несогласие с вышеуказанными актами Управления, послужило основанием для обращения Думы и Администрации в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суды, отказывая в удовлетворении заявлений, правомерно руководствовались следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Признаками ограничения конкуренции, в частности, являются сокращение числа хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, отказ от самостоятельных действий на товарном рынке, установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 6 Закона об основах регулирования торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 17 указанного Закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В силу подп. «д» п. 4 ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение НТО осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. При этом в схему размещения НТО включаются места размещения НТО как на земельных участках, так и в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

В ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что утверждение схемы размещения НТО, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Дума в п. 4.1, 4.2 и 4.9 Положения,утвержденного решением №27, предусматривая двойную плату за право на заключение договора на размещение НТО на землях, находящихся в муниципальной собственности, и платы непосредственно за его размещение, взимание которой признано судами незаконным, также определила, что хозяйствующий субъект, имеющий преимущественное право на заключение договора на размещение НТО и желающий его заключить на новый срок, должен внести дополнительную плату за реализацию такого права.

Порядок внесения дополнительной платы разработан и утвержден постановлением Администрации №685.

Вместе с тем, вышеприведенная норма ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности, определяя преемственность мест размещения НТО, не относит наличие преимущественного права к числу оснований для взимания платы за его реализацию; ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации, императивно устанавливая формы платы за использование земли, также не предусматривает иных форм кроме земельного налога и арендных платежей.

Принимая во внимание, что в целях соблюдения антимонопольного законодательства возможность установления дополнительных требований к субъектам предпринимательской деятельности должна быть предусмотрена законодательством Российской Федерации, а не вступать в противоречие с ним, руководствуясь положениями подп. «д» п. 4 ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, суды пришли к верному выводу о том, что нормы законодательства, позволяющие подобным образом регулировать правоотношения в области размещения НТО Думой и Администрацией не приведены, в то время как плата за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, с учетом её размера, накладывает на хозяйствующего субъекта избыточные обязанности и влечет возникновение у последнего необоснованных расходов. Помимо прочего спорное требование нормативных правовых актов Думы и Администрации не соответствует цели развития торговой деятельности и создает необоснованные препятствия осуществлению хозяйствующими субъектами торговой деятельности с использованием НТО, размещаемых на землях, находящихся в муниципальной собственности.

Опровергая доводы Администрации, суды указали, что взимание названной платы при установленных по делу обстоятельствах не может служить уравновешиванию положения хозяйствующих субъектов, имеющих преимущественное право на заключение договоров на размещение НТО и не имеющих такового, поскольку подобное условие является дискриминационным в сравнении с условиями взимания платы за размещение НТО в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Подпунктом 4 п. 105 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС России от 10.02.2010 №67, установлен один вид платежа за размещение НТО в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности – цена договора на размещение НТО за единицу площади государственного или муниципального имущества, права на которое передаются по договору, в размере ежемесячного или ежегодного платежа за право владения или пользования указанным имуществом, в размере платежа за право заключить договор безвозмездного пользования указанным имуществом, тогда как в соответствии с решением №27 и постановлением №685 субъекты предпринимательской деятельности, размещающие НТО на муниципальных землях вынуждены платить в дополнение к двойной плате, плату за реализацию преимущественного права на заключение договора на новый срок. Данное условие предоставляет определенное финансовое преимущество тем субъектам предпринимательской деятельности, для которых условия размещения НТО в рассматриваемом случае подробно регламентированы федеральным законодателем, и создает угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции на соответствующем рынке.

При этом, как верно отметили суды, отсутствие хозяйствующих субъектов, располагающих принадлежащие им НТО в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также объем платежа, в контексте ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции не имеет правового значения для разрешения настоящего спора.

Принимая во внимание изложенное, отказ в удовлетворении требований заявителей в обжалуемой части следует признать обоснованным.

Позиция Администрации, утверждающей о неспособности повлиять на содержание норм, отраженных в решении Думы №27, на основании и во исполнение которых ею принято постановление №685, не опровергает выводов судов о незаконности названных ненормативных актов, положения которых взаимосвязаны и имеют идентичный предмет регулирования.

Вопреки ошибочному мнению Администрации, допущенные Управлением нарушения процедуры возбуждения дела и принятия решения, ввиду своей несущественности не могут служить безусловным основанием для отмены обжалуемых ненормативных актов.

Иные доводы жалобы не содержат указания на неправильное применение судами норм материального права и сводятся лишь к переоценке представленных в материалы дела доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нарушений либо неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судами первой и апелляционной инстанции не допущено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 04.07.2017 по делу № А50-2008/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи О.Г. Гусев

А.Н. Токмакова