Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола помощником судьи Анкудиновой И.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием системы веб-конференции кассационную жалобуобщества с ограниченной ответственности «Пермьуралнеруд» (далее – общество, ООО «Пермьуралнеруд», заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 26.07.2023 по делу
№ А50-5554/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2023 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования системы веб-конференции принял участие представитель общества – ФИО1 (доверенность от 30.10.2023 № 9, паспорт, диплом).

От Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края (далее – министерство, Минприроды Пермского края) поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

ООО «Пермьуралнеруд» обратилось в Арбитражный суд Пермского края о признании незаконными отказов министерства от 28.12.2022
№ 30-01-20.2-6588 и № 30-01-20.2-6607 в приеме заявок от 01.12.2022
на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Ножовский (пункт 25 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022), на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Турунтайский (пункт 26 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26.07.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2023 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит названные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела.

Заявитель в жалобе указывает на то, что судами не исполнена обязанность по определению характера спорного правоотношения и обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения спора в соответствии с подлежащими применению нормами материального и процессуального права. Общество считает, что судами не рассмотрен спор на основании Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах), а также приказа Федерального агентства по недропользованию от 06.10.2020 № 428 «О порядке подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения (далее - УНМЗ), содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней». Полагает, что судами применены нормы Закона № 114-ПК, противоречащие нормам Закона о недрах, в части возможности утверждения и опубликования не предусмотренных федеральным законом дополнительных перечней УНМЗ приказами. Общество в жалобе настаивает на том, что отказа в принятии заявок в предоставлении права пользования УНМЗ для геологического изучения недр в связи с отсутствием опубликования дополнительного перечня УНМЗ, предоставляемых для геологического изучения недр, не предусмотрен частью 6 статьи 11 Закона № 114-ПК. Указывает на то, что Законом Пермского края от 07.10.2022 № 11/2-ПК (далее - Закон № 112-ПК) внесены изменения в статью 11 Закона № 114-ПК, регламентирующую порядок предоставления права пользования УНМЗ для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, которые вступили в силу с 21.10.2022. В связи с чем, Минприроды Пермского края обязано было рассмотреть заявку ООО «Пермьуралнеруд» на предоставление права пользования конкретными участками недр Ножовский и Турунтайский, поступившую после опубликования 08.11.2022 дополнения к перечню названных участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022, отказ в приеме заявки является незаконным и нарушает права заявителя.

В отзыве на кассационную жалобу министерство указывает, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, на сайте Минприроды Пермского края 08.11.2022 опубликовано дополнение к перечню УНМЗ по Пермскому краю от 31.10.2022, в пунктах 25, 26 которых указаны УНМЗ Ножовский и Турунтайский (вид полезного ископаемого – гравийно-песчаная смесь).

ООО «Пермьуралнеруд» 01.12.2022 обратилось в министерство с заявкой на получение права пользования УНМЗ Ножовский и Турунтайский с целью геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых за счет средств пользователя недр.

Минприроды Пермского края 28.12.2022 направлены в адрес общества отказы в предоставлении в пользование УНМЗ Ножовский и Турунтайский с указанием на то, что публикация дополнения к Перечню на сайте министерства носит процедурный характер и не является основанием для приема заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения УНМЗ обществу разъяснено также, что оно вправе подать заявку на получение права пользования недрами для геологического изучения УНМЗ за счет недропользователей после публикации Перечня для геологического изучения в установленном порядке.

Полагая, что отказы министерства не соответствует требованиям закона, нарушают права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды исходили из соответствия отказа министерства требованиям положений действующего законодательства.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 201 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения действий по оспариваемым отказам, возлагается на административный орган.

Таким образом, с учетом изложенного, в предмет доказывания по спору о признании незаконными отказов министерства, приведенных в письмах от 28.12.2022 № 30-01-20.2-6588 и № 30-01-20.2-6607 в приеме заявок от 01.12.2022 на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Ножовский (пункт 25 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022), на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Турунтайский (пункт 26 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022) входит установление фактов соответствия (несоответствия) отказов действующему законодательству, регулирующему спорные правоотношения, а также нарушение ими прав и законных интересов общества в предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 18 Закона о недрах участки недр местного значения предоставляются в пользование для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для осуществления по совмещенной лицензии их геологического изучения, разведки и добычи, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения, для разведки и добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи, для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Одним из оснований предоставления права пользования участками недр является принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр местного значения, включенным в перечень участков недр местного значения, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, для геологического изучения недр в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (пункт 7 статьи 10.1 Закона о недрах).

Правовые основы регулирования отношений, возникающих в процессе предоставления в пользование участков недр местного значения на территории Пермского края установлены Законом Пермского края от 09.11.2012 № 114-ПК «О прядке предоставления в пользование участков недр местного значения на территории Пермского края» (далее – Закон № 114-ПК), в подпункте 1 части 1 статьи 4 которого предусмотрено, что участки недр местного значения могут быть предоставлены, в том числе для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона о недрах предоставление в пользование участков недр местного значения с целью геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, осуществляется в отношении участков недр местного значения, включенных в утвержденные уполномоченным органом перечни участков недр местного значения, - для участков недр местного значения, геологическое изучение которых осуществляется за счет средств пользователей недр.

Подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении указанных в пункте 1 части первой названной статьи закона участков недр местного значения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами (часть 2 статьи 2.3 названного закона).

Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней утвержден приказом Федерального агентства по недропользованию от 06.10.2020 № 428 от 15.06.2012 (далее – Порядок № 428), в пункте 2 которого, в перечень участков недр местного значения включаются участки недр на основании заявок субъектов предпринимательской деятельности, а также обращений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В силу пункта 9 Порядка № 428, в случае если заявка (обращение) на включение участка недр в перечень участков недр местного значения соответствует требованиям пункта 5, подпунктов 1 - 3 пункта 6 Порядка, орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня регистрации заявки (обращения), направляет запросы, содержащие информацию о местоположении и границах участка недр (карту-схему участка недр с приложением географических координат угловых точек), находящегося в нераспределенном фонде и предлагаемого к включению в проект перечня участков недр местного значения, на рассмотрение в органы государственной власти, приведенные в указанном пункте, которые рассматривают поступившую информацию об участке недр, предлагаемом к включению в перечень участков недр местного значения, в течение 30 рабочих дней со дня ее поступления. Впоследствии происходит рассмотрение заявки с учетом поступившей от органов государственной власти информации и принятие решения о включении (отказе во включении) участка недр в перечень участков недр местного значения или дополнение к ранее утвержденному перечню участков недр местного значения (пункт 11 Порядка № 428); формирование проекта перечня участков недр местного значения или дополнения к ранее утвержденному перечню УНМЗ (пункты 12, 13, 14 названного порядка); направление проекта перечня либо дополнения к ранее утвержденному перечню в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию (пункт 14 Порядка № 428), который по результатам рассмотрения проекта перечня (дополнений к нему) направляет в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации письмо о согласовании или об отказе в согласовании проекта перечня УНМЗ или дополнения к ранее утвержденному перечню (пункт 15 названного Порядка).

В пункте 17 Порядка № 428 предусмотрено, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает согласованный территориальным органом Федерального агентства по недропользованию проект перечня участков недр местного значения или дополнение к ранее утвержденному перечню участков недр местного значения в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня его получения.

Утвержденный органом государственной власти субъекта Российской Федерации перечень участков недр местного значения или дополнение к ранее утвержденному перечню участков недр местного значения подлежит опубликованию на официальном сайте органа государственной власти субъекта Российской Федерации и на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов в срок, не превышающий 5 рабочих дней со дня его утверждения.

Законом Пермского края от 07.10.2022 № 112-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О порядке предоставления в пользование участков недр местного значения на территории Пермского края» в абзацы первый и третий части 1 статьи 11 Закона № 114-ПК внесены изменения, согласно которым, предоставление в пользование участков недр местного значения для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, осуществляется в отношении участков недр местного значения, включенных в: территориальные программы развития и использования минерально-сырьевой базы, - для участков недр местного значения, геологическое изучение которых осуществляется за счет государственных средств; опубликованные уполномоченным органом перечни участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для геологического изучения недр, включающего поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, за счет средств пользователей недр, - для участков недр местного значения, геологическое изучение которых осуществляется за счет средств пользователей недр.

На основании части 4 статьи 11 Закона № 114-ПК (в редакции Закона № 112-ПК) заявка на получение права пользования участком недр местного значения для целей геологического изучения участков недр местного значения за счет средств пользователя недр на участке недр местного значения подается не позднее 30 дней с момента официального опубликования перечня участков недр местного значения, считая с даты первой публикации. Заявка рассматривается уполномоченным органом, о результатах рассмотрения заявитель извещается в письменной форме в течение 15 дней со дня окончания приема заявок.

Согласно части 6 статьи 11 № 114-ПК (в редакции Закона № 112-ПК) отказ в приеме заявки может последовать в случаях, если заявка подана с нарушением установленных требований, в том числе, если ее содержание не соответствует части 2, части 2.1 статьи 11 данного закона заявитель умышленно представил о себе недостоверные сведения, заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми, техническими и технологическими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, если в случае предоставления права пользования участком недр местного значения данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

Уполномоченный орган в течение 15 дней со дня принятия решения о предоставлении права пользования участком недр местного значения оформляет, регистрирует в порядке, установленном уполномоченным органом, и выдает лицензию заявителю (часть 7 статьи 11 Закона № 114-ПК).

Как следует из материалов дела и отзывов министерства, представленных в суд первой, апелляционной и кассационной инстанций Министерством в отзыве на заявление общества указано, что планируемые для предоставления в пользование участки с целью геологического изучения, включающие поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, за счет средств пользователей, публикуются министерством после включения в Перечень и его утверждения посредством издания приказа. Этим же приказом утверждается и форма заявки, перечень документов и сведений, прилагаемых к заявке. Указанный приказ размещается на официальном сайте министерства, в Бюллетени правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края.

В этой связи министерство, истолковав положения части 4 статьи 11 Закона № 114-ПК об официальном опубликовании перечня участков недр местного значения, указало на то, что в отсутствие в Законе и иных нормативных актах раскрытия соответствующего понятия источников официального опубликования, им выработан порядок действий, направленный на опубликование соответствующих сведений в порядке публикации правовых актов через издание приказа. Учитывая изложенное, а также отсутствие публикаций в соответствии с Законом № 114-ПК о спорных участках недр, министерство посчитало, что в рассматриваемом случае имеется нарушение установленной для этого процедуры, соответственно, имелись основания для направления отказов в приеме заявок в адрес общества.

С учетом приведенного, суды пришли к выводу о том, что, поскольку дополнение к перечню, а также формы заявки на геологического изучения недр в отношении конкретного участка и перечня прилагаемых к заявке документов, министерством не утверждались и не публиковались (иного материалы дела не содержат), правовых оснований для подачи спорных заявок у общества не имелось, указав на нарушение обществом установленной процедуры предоставления недр для геологического изучения при подаче заявки, отказав заявителю в удовлетворении требований (часть 6 статьи 11 Закона № 114-ФЗ).

Между тем, судами не учтено, что исходя из приведенных выше правовых норм, отсутствие приказа компетентного государственного органа (в данном случае Минприроды Пермского края) об опубликовании перечня участков недр местного значения, разработанной министерством формы заявки на геологического изучения, включающее поиски и оценку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, за счет средств пользователей в отношении конкретного участка недр, и ее утверждение приказом несоответствие заявки утвержденной им форме и отсутствие утвержденного перечня прилагаемых к заявке документов не свидетельствует на отсутствие у общества права на обращение в министерство с заявками на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Ножовский (пункт 25 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022), на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Турунтайский.

При установленных обстоятельствах, с учетом системного толкования названных выше правовых норм, в частности, пункта 17 Порядка № 428 и, исходя из того, что действующее законодательство, регламентирующее принятие министерством приказа об опубликовании перечня, форм заявки и требований к документам и сведений, прилагаемой к ней, отсутствуют, вывод судов о том, что планируемые для предоставления в пользование участки публикуются министерством после включения в перечень, носит процедурный характер, предшествующий публикации в порядке исполнения статьи 11 Закона № 114-ПК, при отсутствии публикации такого перечня посредством издания приказа, в связи с чем не имеется оснований для приема заявок на получение права пользования недрами, не может быть признан правомерным.

В соответствии с Порядком № 428 (действующий на момент спорных правоотношений), конкретизирующем источники официальной публикации утвержденного перечня участков недр местного значения или дополнения к ранее утвержденному перечню участков недр местного значения, признаны официальный сайт органа государственной власти субъекта Российской Федерации и официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, в связи с чем министерство должно было руководствоваться в рассматриваемом случае положениями Порядка № 428.

Как следует из материалов дела, и не оспаривается министерством, проект дополнения перечня участков недр местного значения, в том числе спорных, 12.102022 согласован Департаментом по недропользованию по Приволжскому федеральному округу № № ПК-ПФО-11-00-06/2265, утвержден 31.10.2022 министерством, 08.11.2022 опубликован на сайте министерства (скриншот страницы в сети интернет с сайта Минприроды Пермского края).

Требования к заявке и прилагаемым к ней документам непосредственным образом закреплены в части 2 статьи 11 Закона № 114-ПК (в редакции Закона № 112-ПК).

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме заявки
на получение права пользования недрами содержится в статье 14 Закона
о недрах и части 6 статьи 11 Закона № 114-ПК.

Кроме того, указанные выше обстоятельства не отнесены законом к основаниям для отказа в приеме и рассмотрении заявки.

Таким образом, с учетом установленных судами обстоятельств дела, позиция министерства о процедурном, информационном характере спорной публикации дополнений к перечню во исполнение требований Закона № 114-ПК (в редакции Закона № 112 - ПК), указывая на необходимость издания приказа, является безосновательной, в отсутствии иных ограничений и оснований для отклонения соответствующей заявки, которые, в силу того, что заявки по существу не рассматривались, не устанавливались министерством. Тем самым, утверждению и опубликованию дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю предшествовала процедура согласования, регламентированная приведенными положениями Порядка № 428, которую следует считать соблюденной.

При совокупности изложенного выше, отказ в приеме заявки общества, мотивированный исключительно тем, что дополнение к перечню, опубликованное на сайте министерства 08.11.2022, не может быть признан о опубликованием в смысле, придаваемом Законом № 114-ПК (в редакции Закона № 112 – ПК), не основан на момент обращения ООО «Пермьуралнеруд» с заявкой на нормах действующего законодательства о недрах, нарушает права и законные интересы названного общества.

При восстановлении нарушенных прав и законных интересов заявителя, суд, обязывая соответствующий орган совершить определенные действия, не должен подменять функции этого органа. При этом указанные действия не должны противоречить действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов государственных или муниципальных органов должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Суды не вправе подменять органы, осуществляющие публичные полномочия, по вопросам, отнесенным к их компетенции, в том числе путем указания на конкретные действия, которые необходимо совершить данным органам в целях устранения допущенных ими нарушений и восстановления прав заинтересованных лиц, ограничивать объем полномочий публичных органов и способы восстановления нарушенных прав и законных интересов, при этом возложенная на компетентный орган обязанность устранить допущенные нарушения прав заявителя предполагает совершение ответчиком всех необходимых и достаточных для этого действий и принятия действенных мер, входящих в компетенцию этого органа.

Таким образом, в рассматриваемом случае имеется предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания отказов министерства в принятии заявок, выраженных в письмах от 28.12.2022 № 30-01-20.2-6588 и № 30-01-20.2-660 на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Ножовский (пункт 25 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022), на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Турунтайский (пункт 26 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022) незаконными с возложением на министерство обязанности устранения нарушения допущенных прав и законных интересов общества с ограниченной ответственности «Пермьуралнеруд.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, установлены судами и подтверждаются материалами дела, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ полагает возможным отменить обжалуемые решение суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене, кассационную жалобу общества следует удовлетворить.

Руководствуясь статьями 286-289 АПК РФ, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 26.07.2023 по делу
№ А50-5554/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2023 по тому же делу отменить.

Заявленные обществом с ограниченной ответственности «Пермьуралнеруд» требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить отказы Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края от 28.12.2022
№ 30-01-20.2-6588 в приеме заявки от 01.12.2022 на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Ножовский (пункт 25 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022), от 28.12.2022 № 30-01-20.2-6607 в приеме заявки от 01.12.2022 на геологическое изучение за счет пользователя недр участка недр местного значения Турунтайский (пункт 26 дополнения к перечню участков недр местного значения по Пермскому краю от 31.10.2022).

Обязать Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственности «Пермьуралнеруд».

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи С.О. Иванова

Е.О. Черкезов