Гражданский кодекс часть 1

от Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края: ФИО2 (доверенность от 31.01.2017, сроком по 31.12.2017); ФИО3 (доверенность от 05.04.2017, сроком действия на 1 год);

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Строительная транспортная компания» (далее - заявитель, общество, лицензиат, ООО «СТК») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края (далее – департамент, административный орган, лицензирующий орган) о признании незаконными решений, оформленных письмами №7-12/373490 от 18.05.2016, №7-12/37/5904 от 05.08.2016, №7-12/37/6302 от 02.09.2016, и о признании недействительным приказа №224 от 02.09.2016 о досрочном прекращении права пользования недрами и аннулировании лицензии ПАР №648ОЩ. В качестве восстановления нарушенного права заявитель просил обязать департамент восстановить право пользования недрами и лицензию ПАР №648ОЩ и внести изменения в условия лицензии ПАР №648ОЩ, установив уровень добычи 15 тыс.куб.м. (с учетом принятых судом уточнений).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 10.03.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, общество обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Настаивает на том, что лицензионное соглашение с установлением существенных условий, являющихся основанием для его расторжения, недропользователем не заключалось. Указывает, что суд первой инстанции определил, что изменения в лицензию могут быть внесены лишь при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена, и что бремя доказывания наличия таких обстоятельств возлагается на пользователя недр. Однако, оценивая представленные в материалы дела обществом доказательства, суд не принял во внимание постановление о прекращении дела об административном производстве от 08.07.2015, как и сам факт отказа в привлечении общества к административной ответственности, не оценил предписание и пояснения по технологическим возможностям добычи песка и песчано-гравийной смеси участка №10 месторождения «Долинное». Кроме того, суд не исследовал соответствие требований, установленных в пункте 4 лицензии, условиям технического проекта, а также необоснованно оставил без внимания приказ общества о приостановлении деятельности, что в совокупности подтверждает его доводы об изменении условий, при которых лицензия была предоставлена. Кроме того, заявитель жалобы не согласен с выводом арбитражного суда о том, что впервые с заявлением о внесении изменений в лицензию общество обратилось только после получения уведомления №7-12/37/1801 от 27.04.2015, а также с выводом об отсутствии доказательств снижения спроса добываемого песка и песчано-гравийной смеси.

В судебном заседании представитель общества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Департамент в представленных в материалы дела письменных возражениях, поддержанных в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела и им дана надлежащая оценка, в связи с чем решение отмене или изменению не подлежит.

В судебном составе, рассматривающем настоящее дело, в связи с нахождением судьи А.В. Гончаровой в отпуске на основании определения суда от 19.06.2017 была произведена её замена на судью С.В. Гуцалюк, и рассмотрение апелляционной жалобы на основании части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) начато сначала.

В судебном заседании 19.06.2017 судом апелляционной инстанции на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 22.06.2017, о чем лица, участвующие в деле, были извещены путем размещения соответствующей информации на сайте суда.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

29.05.2009 администрацией Партизанского муниципального района Приморского края в адрес Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края выдано разрешение №3 на предоставление участка недр для добычи песка и песчано-гравийной смеси на земельном участке №10 площадью 13 га.

25.08.2009 Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края (после переименования – департамент) обществу выдана лицензия на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых серии ПАР №648 ОЩ с целевым назначением и видом работ – добыча песка и песчано-гравийной смеси на участке №10 месторождения «Долинное» на территории Партизанского муниципального района на левом берегу нижнего течения р. Партизанская в 1 км ю-в с. Голубовка. Срок действия лицензии до 24.08.2029.

13.10.2011 между администрацией Партизанского муниципального района и обществом заключен договор аренды №390-Ю земельного участка с кадастровым номером 25:13:020404:2613, площадью 299200 кв.м, местоположение: в 600 метрах по направлению на северо-запад от ориентира (гора Брат), расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Партизанский район, для ведения работ, связанных с пользованием недрами – карьер по добыче песка и песчано-гравийной смеси на участке №10 месторождение «Долинное», земли сельскохозяйственного назначения.

Договор аренды заключен на срок с 10.10.2011 до 24.08.2029 (пункт 2.1 договора).

15.01.2014 обществом издан приказ №01 о приостановлении работ по добыче песка на карьере ООО «СТК» в связи с изменением экономической ситуации и фактическим отсутствием спроса на песок в регионе г. Находка и Приморского края, а также наличием не проданного песка на складе общества и производственной необходимостью и уменьшением расходов предприятия.

Письмом от 27.04.2015 №7-12/37/1801 департамент указал заявителю на отсутствие в 2014 году работ по добыче песка и песчано-гравийной смеси на переданном в пользование участке недр, что повлияло на формирование доходной части краевого бюджета, и на то, какие обстоятельства в соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 №2395-1 (далее – Закон №2395-1) являются основанием для досрочного прекращения права пользования недрами. Одновременно обществу было предложено в срок до июня 2015 года приступить к добычным работам либо рассмотреть возможность отказа владельца лицензии от права пользования недрами, о чём следовало уведомить департамент до 18.05.2015.

Письмом от 05.05.2015 исх.№11 заявитель, сославшись на нестабильность экономической ситуации и потребностей рынка сбыта, просил департамент скорректировать условия пользования недрами путем изложения пункта 4 лицензии в следующей редакции: «Обеспечить годовой уровень добычи полезного ископаемого на период действия лицензии, в объемах фактического рыночного спроса».

Рассмотрев указанное обращение, департамент письмом от 10.06.2015 №7-12/37/4725 сообщил обществу о том, что в соответствии с утвержденным сводным планом проверок юридических лиц на 2015 год в отношении общества проводится комплексная проверка с 29.05.2015 по 26.06.2015, по результатам которой может быть рассмотрен вопрос о внесении изменений в условия лицензии.

15.06.2016 на основании распоряжения департамента от 20.05.2015 №26П-03 в отношении общества была проведена плановая выездная проверка с целью оценки соответствия осуществляемой деятельности или действий (бездействий) обязательным требованиям в соответствии со сводным планом проверок органов контроля (надзора) на территории Приморского края на 2015 год, результаты которой зафиксированы в акте проверки №26П-03/15 от 25.06.2016.

В ходе контрольных мероприятий департамент пришёл к выводу о том, что общество:

- не обеспечило годовой уровень добычи полезного ископаемого 100 тыс.куб.м, что является нарушением пункта 4 условий лицензии ПАР №648 ОЩ, части 2 пункта 10 статьи 22 Закона №2395-1;

- не определяло объем добытого полезного ископаемого по результатам маркшейдерских замеров, так как отсутствовали объемы добычи, что является нарушением пункта 7 условий лицензии ПАР №648 ОЩ, части 2 пункта 10 статьи 22 Закона №2395-1.

В целях устранения выявленных нарушений обществу выдано предписание №26П-03/15 от 25.06.2015 о необходимости в срок до 31.12.2015 обеспечить ежегодный объем добычи в соответствии с условием лицензии - 100000 куб.м и по результатам добытого полезного ископаемого в 2015 году определить объем добытого полезного ископаемого по результатам маркшейдерских съемок.

16.11.2015 общество повторно обратилось в департамент с заявлением исх. №20 о внесении изменений в пункт 4 лицензии путем установления годового уровня добычи полезного ископаемого на период действия лицензии в объемах фактического рыночного спроса.

Указанное заявление департаментом рассмотрено не было, но распоряжением от 31.03.2016 №14в-03-4674/16 в отношении общества было назначено проведение внеплановой выездной проверки по вопросу исполнения ранее выданного предписания, в ходе которой было установлено, что предписание №26П-03/15 от 25.06.2015 не исполнено.

Одновременно в акте проверки от 31.03.2016 №14в-03-4674/16 уполномоченным органом было зафиксировано, что у общества имеется техническая возможность добывать до 3000 куб.м песка в час по пульпе, но добыча не ведется в связи с отсутствием рыночного спроса на добываемый продукт, на складе предприятия хранится 18000 куб.м песка.

При этом 31.03.2016 общество направило в адрес департамента пояснения на распоряжение о проведении проверки, согласно которым, в том числе вновь просило рассмотреть вопрос об изменении условий лицензии в связи со снижением экономического спроса на добытый песок.

01.06.2016 в адрес общества поступило уведомление департамента от 18.05.2016 №7-12/37/3490 о нарушении заявителем условий пользования недрами в виде отсутствия добычных работ на участке №10 месторождения «Долинское», в связи с чем с 2012 года не обеспечивается годовой уровень добычи полезного ископаемого, и о необходимости в трехмесячный срок со дня получения уведомления устранить допущенные нарушения, иначе будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии ПАР №648-ОЩ.

В ответ на данное уведомление лицензиат направил очередное обращение от 01.07.2016 №17 о внесении изменений в пункт 4 лицензии ПАР №648-ОЩ в виде установления годового уровня добычи полезного ископаемого на период действия лицензии, в объемах фактического рыночного спроса, но не менее 15 тыс.куб.м. В качестве обоснования на внесение указанных изменений общество сослалось на то, что результаты изучения песка показали, что область применения песка из данного месторождения крайне мала, песок не подходит для производства бетона и может использоваться только как подсыпной материал, а также привело статистические данные о сокращении добычи песка на территории Приморского края с 2010 года по 2015 год.

Рассмотрев указанное обращение, департамент письмом от 05.08.2016 №7-12/37/5904 уведомил общество о невозможности принятия решения о корректировке условий лицензии в связи с тем, что в представленной информации отсутствует обоснование снижения ежегодного объема добычи полезного ископаемого в количестве, определенного условиями лицензии не менее 100 тыс.куб.м в год, до объема добычи не менее 15 тыс.куб.м в год, при том, что общество на проектную мощность по добыче песка не вышло, в настоящее время добычные работы не производит и отчитывается с нулевыми показателями, тем самым нарушает условия лицензии, являющиеся решающими.

31.08.2016 общество повторно обратилось с заявкой (исх.№22 от 26.08.2016) на внесение изменений и дополнений в лицензию на пользование участками недр ПАР №648 ОЩ в части пункта 4, предложив изложить его в следующей редакции: «С 2016 обеспечить годовой уровень добычи полезного ископаемого на период действия лицензии, в объемах фактического рыночного спроса, но не менее 23 тыс.куб.м», и приложив документы в его обоснование.

Названное заявление письмом лицензирующим органом от 02.09.2016 №7-12/37/6302 было оставлено без удовлетворения со ссылками на отсутствие подтверждающих документов об устранении нарушений, указанных в уведомлении от 18.05.2016 №7-12/37/3490, и на принятие им решения о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии ПАР 648 ОЩ.

Этого же числа департаментом был издан приказ №224 «О прекращении права пользованиями недрами по лицензии ПАР 648 ОЩ», в соответствии с которым досрочно прекращено право пользования недрами, предоставленное обществу с целью добычи песка и песчано-гравийной смеси на участке №10 месторождение «Долинное» на территории Партизанского муниципального района, и данная лицензия аннулирована.

Не согласившись с решениями департамента, изложенными в уведомлении от 18.05.2016 №7-12/37/3490, в письмах от 05.08.2016 №7-12/37/5904, от 02.09.2016 №7-12/37/6302, а также с приказом о досрочном прекращении лицензии от 02.09.2016 №224, посчитав их незаконными и нарушающими права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что общество как пользователь недр не доказало возникновение обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых была предоставлена лицензия, и при которых по смыслу Закона №2395-1 могут быть внесены изменения в лицензию, тогда как материалами дела нашёл подтверждение вывод департамента о нарушении обществом существенных условий лицензии.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемое решение должно не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона №2395-1 предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (часть 3 статьи 11 Закона №2395-1).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 12 названного Закона в лицензии должен содержаться согласованный уровень добычи полезных ископаемых, а также попутных полезных ископаемых (при наличии), указание собственника добытого полезного ископаемого, а также попутных полезных ископаемых (при наличии).

Пунктом 10 части 2 статьи 22 этого же Закона предусмотрено, что пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

В силу пункта 2 части 2 статьи 20 Закона №2395-1 право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

В случаях, предусмотренных пунктами 2, 3, 5 и 8 части второй статьи 20 настоящего Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения (часть 4 статьи 21 Закона №2395-1).

Аналогичные положения о досрочном прекращении права на пользование недрами содержатся в подпунктах 15.2(2) и 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 №3314-1 (далее – Положение №3314-1).

Из материалов дела следует, что обществу была выдана лицензия серии ПАР №648 ОЩ на право осуществлять добычу песка и песчано-гравийной смеси на участке №10 месторождения «Долинное» на территории Партизанского муниципального района на левом берегу нижнего течения р. Партизанская в 1 км ю-в с. Голубовка.

Согласно условиям лицензии владелец данной лицензии, в том числе обязуется с 2012 года обеспечить годовой уровень добычи полезного ископаемого на период действия лицензии в соответствии с техническим проектом, но не менее 100 тыс. м3 (пункт 4) и определять объем добытого полезного ископаемого по результатам маркшейдерских замеров (пункт 7).

Анализ оспариваемых обществом решений департамента от 18.05.2016 №7-12/37/3490, от 05.08.2016 №7-12/37/5904, от 02.09.2016 №7-12/37/6302 и его приказ №224 от 02.09.2016 показывает, что основанием для их принятия послужили выявленные в ходе контрольных мероприятий нарушения условий пользования недрами в части не обеспечения годового уровня добычи полезного ископаемого и, как следствие, не устранение данных нарушений в установленный департаментом срок.

Оценив оспариваемые решения и приказ в порядке статьи 71 АПК РФ в совокупности с иными доказательствами, имеющимися в материалах дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что они не соответствуют закону, исходя из следующего.

В силу пункта 7 части 1 статьи 22 Закона №2395-1 пользователю недр предоставлено право обращения в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Данное правило содержится также в пункте 16.1 Положения №3314-1, согласно которому владельцы лицензий имеют право обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра ее условий при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была выдана.

Как следует из имеющегося в материалах дела технического проекта разработки месторождения песка Долинное участок №10 карьер «Долинное» (том №1 л.д. 146-148), карьер песка «Долинное» находится на территории Партизанского района Приморского края, месторождение расположено в нижнем течении реки Партизанская на левом берегу. Разработка карьера ведется открытым способом, разработка месторождения производится гидромеханизированным способом с применением земснаряда. Годовая производительность – 100 тыс.куб.м, добыча колеблется в зависимости от рынка потребителей.

Вскрышные работы производятся в период с декабря по март в светлое время суток, а добычные работы – в теплое время года с 01 мая по 31 октября при непрерывной рабочей неделе в 2 смены. Общее количество рабочих дней в году на гидродобыче – 180.

Таким образом, выполнение условия лицензии ПАР №648ОЩ об обеспечении годового уровня добычи полезного ископаемого на период действия лицензии в соответствии с техническим проектом, но не менее 100 тыс.куб.м, предполагало, что лицензиат за счет проведения добычных работ в теплое время обеспечивает указанный годовой уровень добычи песка и песчано-гравийной смеси.

Согласно статистическим данным (том №2 л.д.43) уровень добычи песка в Приморском крае на 2009 год составлял 815,6 тыс.куб.м, данный уровень достиг своего пика по состоянию на 2011 год, в котором было добыто 1154,7 тыс.куб.м, а с 2012 года начался спад, в том числе: годовой объем 2012 года составил 945,1 тыс.куб.м, 2013 год – 586,1 тыс.куб.м, 2014 год – 305,2 тыс.куб.м, 2015 год – 256,4 тыс.куб.м, 2016 год – 284,9 тыс.куб.м.

Данные обстоятельства фактически повлияли на деятельность заявителя, который в 2013 году смог продать из добытого песка только 9883,55 куб.м, в 2014 году – 1510,00 куб.м, в 2015 году – 573,50 куб.м, в 2016 году – 14100,00 куб.м.

В этой связи следует согласиться с доводом заявителя о том, что приостановление работ по добыче песка на карьере месторождения «Долинное» участок №10, оформленное приказом №01 от 15.01.2014, имело место в связи с изменением экономической ситуации и фактическим отсутствием спроса на песок в регионе г. Находка и Приморского края.

Данные обстоятельства также в совокупности свидетельствуют об изменении экономических и финансовых условий, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена в 2009 году.

Соответственно заявления общества от 05.05.2015 №11, от 16.11.2015 №20, от 31.03.2016 №09, от 01.07.2016 №17, от 31.08.2016 №37/7806 об изменении пункта 4 условий пользования недрами путем уменьшения годового уровня добычи полезного ископаемого были основаны на объективном изменении экономической ситуации, что в силу прямого указания пункта 7 части 1 статьи 22 Закона №2395-1 и пункта 16.1 Положения №3314-1 свидетельствует о наличии оснований для реализации недропользователем своего права об изменении условий лицензии.

Между тем, как подтверждается материалами дела, названные выше обращения заявителя, департаментом по существу рассмотрены не были, мотивированные решения по вопросу о наличии/отсутствии оснований для изменения годового уровня добычи полезного ископаемого административным органом не принимались.

Делая указанный вывод, апелляционная коллегия отмечает, что письмом от 10.06.2015 №7-12/37/4725 департамент отказался рассматривать заявление общества от 05.05.2015 об изменении условий лицензии, сославшись на проведение в отношении общества контрольных мероприятий, а заявления лицензиата от 16.11.2015 и от 31.03.2016 (было сформулировано в возражениях на акт проверки) в принципе остались без ответа.

При этом, отказывая в изменении условий лицензии по заявлению общества от 01.07.2016, департамент по тексту письма от 05.08.2016 №7-12/37/5904 указал на отсутствие в представленной информации обоснования снижения ежегодного объема добычи полезного ископаемого в количестве, определенного условиями лицензии не менее 100 тыс.куб.м в год, до объема добычи не менее 15 тыс.куб.м в год, тогда как фактически соответствующие пояснения со ссылками на результаты исследования песка и статистические данные по снижению уровня добычи песка в Приморском крае были обществом даны.

Кроме того, отклоняя заявление общества от 31.08.2016 о внесении изменений и дополнений в лицензию, департамент в письме 02.09.2016 №7-12/37/6302 руководствовался неустранением обществом нарушений, указанных в уведомлении от 18.05.2016 №7-12/37/3490, и по существу какой-либо оценки возникновению обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена, не давал.

Таким образом, из совокупного анализа указанных доказательств следует, что, уклоняясь от рассмотрения вопроса об изменении условий лицензии, и, отказывая в испрашиваемом изменении, департамент исходил исключительно из результатов контрольных мероприятий, в ходе которых было установлено, что общество не осуществляет добычу песка, чем нарушает условия лицензии.

Однако в спорной ситуации данные выводы уполномоченного органа свидетельствуют об одностороннем характере проверочных мероприятий и взаимном противоречии между требованием департамента, указанным в предписании от 25.06.2015 №26П-03/15 и уведомлении от 18.05.2016 №7-12/37/3490, обеспечить ежегодный объём добычи полезного ископаемого в объёме не менее 100 тыс.куб.м и заявлениями общества уменьшить данный уровень добычи.

При таких обстоятельствах, учитывая, что департаментом не была обеспечена надлежащая реализация права общества на изменение условий лицензии ПАР №648ОЩ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что уведомление департамента от 18.05.2016 №7-12/37/3490 было принято в отсутствие на то правовых оснований.

Кроме того, делая вывод о несоответствии оспариваемого решения закону, судебная коллегия учитывает, что в мае 2016 года прокурор Партизанского района совместно со специалистами Россельхознадзора, Росприроднадзора и департамента была проведена проверка соблюдения природоохранного и земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 25:13:020404:2613, результаты которой послужили основанием для обращения прокурора в Партизанский районный суд Приморского края в защиту неопределенного круга лиц, муниципального образования Партизанский муниципальный район с иском о взыскании с общества ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе почвам, в результате деятельности по добыче полезных ископаемых на арендуемом земельном участке.

Решением Партизанского районного суда Приморского края от 11.08.2016 по делу №2-737/2016 в удовлетворении иска прокурору было отказано, а апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 25.01.2017 по делу №33-11971/2016 указанный судебный акт отменен и исковые требования удовлетворены частично, а именно с общества в доход бюджета Партизанского муниципального образования взыскан ущерб, причиненный деятельностью по добыче полезных ископаемых в размере 32905600 руб.

Названное апелляционное определение мотивировано ничтожностью договора аренды земельного участка №390-Ю от 13.10.2011 ввиду того, что спорный земельный участок был предоставлен обществу для добычи полезных ископаемых из земель сельскохозяйственного назначения без перевода их в земли промышленности.

Кроме того, из анализа судебных актов по делу №А51-20047/2014 и делу №А51-15324/2016 усматривается, что вопрос о возможности использования земельных участков, сформированных за счет земель сельскохозяйственного назначения, для добычи полезных ископаемых на месторождении «Долинное» уже был предметом судебных разбирательств, которые имели место также в период спорных отношений.

Совокупная оценка данных обстоятельств позволяет апелляционной коллегии прийти к выводу о том, что планомерному использованию предоставленного обществу земельного участка для добычи песка и песчано-гравийной смеси в соответствии с условиями лицензии препятствовало также отсутствие правовой определенности в вопросе статуса земельного участка, необходимого для пользования недрами, что, в том числе, обусловило объективную невозможность выполнить предписание департамента №26П-03/15 от 25.06.2015 и, как следствие, повлекло вынесение оспариваемого уведомления от 18.05.2016 №7-12/37/3490.

В свою очередь, как следует из материалов дела, в ходе проверки, проведенной департаментом 25.06.2015 (акт проверки №26П-03/15 от 25.06.2015), по результатам которой было выдано предписание №26П-03/15 от 25.06.2015 об устранении нарушения условий лицензии путем обеспечения годового уровня добычи песка, нарушений природоохранного законодательства выявлено не было.

Таким образом, из материалов дела усматривается, что на момент вынесения уведомления от 18.05.2016 №7-12/37-3490 существовали противоречивые и взаимоисключающие позиции контролирующих органов, в частности департаментом не были учтены и проанализированы обстоятельства, установленные совместно с прокурором Партизанского района.

При этом, как следует из заключения главного маркшейдер-геолога геолого-маркшейдерской службы индивидуального предпринимателя ФИО4 от 28.02.2017, выполнить требования названного уведомления в виде обеспечения за 3 месяца добычи песка на годовом уровне добычи в объёме не менее 100 тыс.куб.м технологически не представлялось возможным, поскольку такой уровень добычи согласно техническому проекту обеспечивается добычными работами в теплое время года в две смены при непрерывной рабочей неделе.

В свою очередь, не соглашаясь с утверждением административного органа о законности решения от 05.08.2016 №7-12/37/5904 об отказе в изменении условий лицензии, судебная коллегия учитывает, что данный отказ не содержит мотивов, по которым приведенные обществом обстоятельства, свидетельствующие об изменении условий, существовавших на дату получения лицензии, департамент признал несущественными.

Указание административного органа по тексту оспариваемого решения от 05.08.2016 на то, что такое обоснование отсутствовало, признаётся коллегией безосновательным, поскольку о наличии таких обстоятельств и об изменении условий, из которых общество исходило при получении лицензии, департаменту было заявлено неоднократно.

Тот факт, что при подаче заявлений от 05.05.2015 №11, от 16.11.2015 №20, от 31.03.2016 №09, от 01.07.2016 №17 общество не представляло документы в обоснование снижения годового уровня добычи полезного ископаемого, не мог послужить основанием для уклонения от рассмотрения заявлений общества и для отказа в испрашиваемом изменении, поскольку соответствующий регламент оказания данной государственной услуги, равно как перечень документов, необходимый для реализации права, предусмотренного пунктом 7 части 1 статьи 22 Закона №2395-1 и пунктом 16.1 Положения №3314-1, не установлены.

Отсутствует порядок такого рассмотрения и в приказе департамента от 16.04.2013 №69 «Об утверждении Административного регламента департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края по предоставлению государственной услуги по оформлению, переоформлению, государственной регистрации и выдачи лицензий на право пользования участками недр местного значения на территории Приморского края» (далее – Административный регламент №69).

Что касается Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 №315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий, и принятия, в том числе, по предоставлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр», на который ссылается общество, то данный ненормативный правовой акт регламентирует действия Федерального агентства по недропользованию (сокращенно - Роснедра) и его территориальных органов, к которым департамент не относится.

Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что все обстоятельства хозяйственной деятельности общества, включая результаты добычи полезных ископаемых, были предметом внеплановых проверок, проведенных департаментом в 2015 – 2016 годах, что нашло отражение в соответствующих актах, а, значит, были известны уполномоченному органу, суд апелляционной инстанции считает, что отказ лицензирующего органа от 05.08.2016 №7-12/37/5904 в изменении условий лицензии по мотиву отсутствия необходимого обоснования противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Что касается законности и обоснованности решения департамента от 02.09.2016 №7-12/37/6302, мотивированного неустранением лицензиатом нарушений, указанных в уведомлении от 18.05.2016 №7-12/37/3490, то судебной коллегией установлено, что обществом до принятия указанного решения были приняты меры по устранению выявленных нарушений.

В частности, в период июля - августа 2016 года заявитель ввиду появления потенциального заказчика и покупателя приступил к добыче песка и отгрузил его в объёме 15000 м3, что нашло отражение в налоговой декларации по налогу на добычу полезных ископаемых за 2016 год (том №1 л.д. 93-95).

Следовательно, материалами дела подтверждается, что обществом были предприняты все зависящие от него меры по выполнению требований лицензии, тогда как департамент формально подошел к оценке допущенных обществом нарушений, безосновательно оставил без рассмотрения и без удовлетворения заявления лицензиата о внесении изменений в лицензию и не учел фактические экономические условия, препятствовавшие соблюдению лицензионных условий.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые решения, оформленные письмами от 18.05.2016 №7-12/37/3490, от 05.08.2016 №7-12/37/5904, от 02.09.2016 №7-12/37/6302, не соответствуют требованиям нормативных правовых актов в сфере недропользования и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Что касается законности оспариваемого приказа департамента от 02.09.2016 №224 о прекращении права пользования недрами по лицензии ПАР №648ОЩ, то судебной коллегией установлено, что основанием для его принятия послужило применение административным органом пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 20 Закона №2395-1.

Вместе с тем положения названного Закона не устанавливают безусловную обязанность компетентного органа при наличии приведенных в них оснований принять решение о прекращении лицензии.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», аннулирование лицензии не является административным наказанием, а представляет собой специальную принудительную меру, которая подлежит применению в случаях, когда это вызывает необходимость защиты конституционных прав и свобод, а также прав и законных интересов других лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановления от 12.05.1998 №14-П, от 30.07.2001 №13-П, Определение от 14.12.2000 №244-О) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Лишение лицензии в силу статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает специальную правоспособность юридического лица, поскольку прекращает его право заниматься определенным видом деятельности и, соответственно, является мерой государственного принуждения.

Данная принудительная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Исходя из приведенных выше положений, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что нормы Закона №2395-1, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа при наличии случаев, перечисленных в статьях 20, 21 данного Закона, принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр.

Следовательно, лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений условий лицензии, не исследуя всех фактических обстоятельств совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи.

Между тем, как установлено судебной коллегией с учетом изложенных выше фактов, что при принятии оспариваемого приказа департаментом не были учтены фактические обстоятельства, послужившие основанием для несоблюдения условий лицензии.

Исходя из содержания оспариваемого приказа, следует, что административным органом применен формальный подход, без анализа адекватности, справедливости и соразмерности применения такой меры как досрочное прекращение права пользования участком недр. Фактически в приказе отсутствует обоснование необходимости досрочного прекращения права общества на пользование недрами.

В тоже время материалами дела подтверждается, что лицензиат неоднократно обращался в департамент с заявлением об изменении условий лицензии, в том числе после вынесения департаментом уведомления от 18.05.2016 №7-12/37/3490, а также принял возможные меры по возобновлению добычи полезных ископаемых, которой наряду с отсутствием рынка сбыта препятствовала позиция прокурора Партизанского района Приморского края о незаконности использования арендуемого обществом земельного участка в целях добычи песка.

В этой связи следует признать, что объективных оснований для инициирования процедуры досрочного прекращения права пользования недрами у департамента не имелось, поскольку формальная констатация фактов нарушения обществом условий лицензии без исследования существа этих нарушений, их последствий и предпринимаемых недропользователем мер по их устранению не свидетельствует о применении уполномоченным органом необходимой меры государственного принуждения.

Учитывая, что оспариваемый приказ департамента принят без выяснения факта устранения или неустранения обществом нарушений лицензии, при этом избранная мера государственного понуждения является крайней, подлежащей применению только в исключительных случаях, коллегия приходит к выводу о наличии оснований для признания недействительным приказа №224 от 02.09.2016 о досрочном прекращении права пользования недрами и аннулировании лицензии ПАР №648ОЩ.

Остальные доводы лиц, участвующих в деле, судом апелляционной инстанции не оцениваются, как не влияющие на правильность разрешения настоящего спора.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

По смыслу главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела. Исходя из смысла закона, при выборе способа устранения нарушенного права суд определяет, насколько испрашиваемый заявителем способ соответствует материальному требованию и фактическим обстоятельствам дела на момент его рассмотрения.

Учитывая, что оспариваемые решения и приказ не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы общества, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Кроме того, учитывая обстоятельства настоящего спора и предмет заявленных требований, коллегия, исходя из положений части 4 статьи 201 АПК РФ, считает соразмерным и адекватным способом устранения нарушения прав и законных интересов заявителя обязание департамент осуществить действия по внесению в реестр государственной регистрации, учета и выдачи лицензий на право пользование недрами сведения о возобновлении действия лицензии ПАР №648ОЩ, а также повторно рассмотреть заявление общества вх. от 31.08.2016 №37/7806 о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование участками недр.

В данном случае суд апелляционной инстанции исходит из того, что по правилам пункта 3.7 Административного регламента №69 при оформлении лицензии сведения о ней регистрируются департаментом в течение 2-х дней в реестре государственной регистрации, учета и выдачи лицензий на право пользование недрами, в связи с чем с учетом изложенной выше позиции имеются основания для восстановления прав заявителя в указанном порядке.

Кроме того, принимая во внимание, что заявление общества от вх.31.08.2016 №37/7806 о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование участками недр по существу не было рассмотрено административным органом ввиду издания приказа об аннулировании лицензии, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для обязания департамент изменить условий лицензии, в связи с чем достаточным способом защиты нарушенных прав лицензиата суд апелляционной инстанции считает обязание административный орган рассмотреть заявление общества.

При таких обстоятельствах решение арбитражного суда на основании пункта 2 статьи 269, части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене, с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Соответственно апелляционная жалоба общества подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению и по апелляционной жалобе на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом апелляционной инстанции на департамент, а в оставшейся части подлежат возврату из бюджета как излишне уплаченные в порядке подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

При этом, учитывая, что при подаче заявления, содержащего 4 требования неимущественного характера, общество уплатило государственную пошлину только за 3 требования, судебная коллегия не находит оснований для взыскания в доход бюджета с департамента неуплаченной госпошлины по заявлению, поскольку последний по смыслу пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобожден.

Данные выводы коллегии соответствуют правовой позиции, изложенной в пункте 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 №46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах».

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 10.03.2017 по делу №А51-20623/2016 отменить.

Признать незаконными решения, оформленные письмами Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края от 18.05.2016 №7-12/37/3490, от 05.08.2016 №7-12/37/5904, от 02.09.2016 №7-12/37/6302, и недействительным приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края №224 от 02.09.2016 о досрочном прекращении права пользования недрами и аннулировании лицензии ПАР №648ОЩ как не соответствующие Закону Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах», Положению о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденному Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 №3314-1.

Обязать Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «Строительная транспортная компания» и осуществить действия по внесению в реестр государственной регистрации, учета и выдачи лицензий на право пользование недрами сведений о возобновлении действия лицензии ПАР №648ОЩ в течение 5 дней с момента принятия постановления суда по настоящему делу, а также повторно рассмотреть заявление общества с ограниченной ответственностью «Строительная транспортная компания» вх. от 31.08.2016 №37/7806 о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование участками недр в течение 30 дней с момента принятия постановления суда по настоящему делу.

Взыскать с Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края в пользу общества с ограниченной ответственностью «Строительная транспортная компания» судебные расходы по уплате государственной пошлине по заявлению и апелляционной жалобе в сумме 10500 (десять тысяч пятьсот) рублей.

Арбитражному суду Приморского края выдать исполнительные листы.

Возвратить ФИО5 из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы обществом с ограниченной ответственностью «Строительная транспортная компания» по чеку ПАО «Сбербанк России» от 06.04.2017. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

С.В. Гуцалюк

О.Ю. Еремеева