Гражданский кодекс часть 1

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Ю.С. Турсунова; в суде апелляционной инстанции судьи: С.В. Гуцалюк, А.В. Гончарова, Е.Н. Номоконова

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Абсолют-Сервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 692132, <...>)

к Дальневосточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 680030, <...>)

третье лицо: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании незаконным распоряжения

Общество с ограниченной ответственностью «Абсолют-Сервис» (далее - заявитель, общество, ООО «Абсолют-Сервис») обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным распоряжения Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, Ростехнадзор) от 27.08.2015 №Р-А74-912 «О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица».

Определением от 13.01.2016 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Решением суда от 19.01.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы общество ссылается на неправильное применение судебными инстанциями норм материального и процессуального права, неполное установление фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суды обеих инстанций посчитали установленными.

В обоснование доводов кассационной жалобы, общество указывает на то, что судами не исследован вопрос о соответствии оспариваемого распоряжения требованиям протокола заседания Правительства РФ от 21.05.2015 №19, в силу положений которого проверка готовности теплоснабжающих организаций к отопительному периоду осуществляется Ростехнадзором с участием органов местного самоуправления.

Ростехнадзор в отзыве на кассационную жалобу с доводами, изложенными в ней не согласно, считает принятые судебные акты законными и обоснованными.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору отзыв на кассационную жалобу не представила.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о начале судебного процесса с их участием, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.

Суд округа, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Судами из материалов дела установлено следующее.

21.05.2015 по итогам заседания Правительства РФ «Об итогах прохождения осеннее - зимнего 2014 - 2015 годов субъектами электроэнергетики и предприятия жилищно-коммунального хозяйства» принято решение Минэнерго России, Ростехнадзору с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации провести проверку готовности субъектов электроэнергетики к работе в осеннее - зимний период с 2015 - 2016 годов.

Кроме того, на заседании Правительства принято решение Минстроя России, Ростехнадзору с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления провести оценку готовности муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций к работе в осеннее - зимний период 2015 - 2016 годов.

11.06.2015 Заместитель Председателя Правительства РФ ФИО1 направил в адрес Ростехнадзора поручение №ДК-П9-3853 об обеспечении контроля за ходом подготовки объектов электроэнергетики и теплоснабжения к предстоящему отопительному сезону.

28.06.2015 во исполнение протокола заседания Правительства РФ от 21.05.2015 №19 и поручения Заместителя Председателя Правительства РФ ФИО1 от 11.06.2015 №ДК-П9-3853, руководителем Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору издан приказ №237 «О контроле хода подготовки и оценки готовности объектов электроэнергетики и теплоснабжения к работе в осеннее - зимний период 2015 - 2016 годов».

Согласно приказу №237 руководителям территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору необходимо организовать проведение внеплановых проверок хода подготовки объектов электроэнергетики и теплоснабжения к работе в осеннее - зимний период 2015 - 2016 годов.

27.08.2015 руководитель Дальневосточного управления Ростехнадзора принял распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица №Р-А74-912 в отношении ООО «Абсолют-Сервис».

Согласно пункту 5.1 распоряжения №Р-А74-912 целью проверки явилось исполнение приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23.06.2015 №237 «О контроле хода подготовки и оценки готовности объектов электроэнергетики и теплоснабжения к работе в осеннее - зимний период 2015 - 2016 годов».

Задачами проверки в соответствии с пунктом 5.2 распоряжения №Р-А74-912 являлись:

- контроль хода подготовки предприятий теплоэнергетики к работе в осеннее - зимний период 2015 - 2016 (пункт 5.2.1);

- предупреждение, выявление и пресечение фактов нарушений требований законодательства, действующих норм и правил в сфере энергетической безопасности (пункт 5.2.1).

Не согласившись с распоряжением Дальневосточного управления Ростехнадзора от 27.08.2015 №Р-А74-912 «О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица», посчитав, что оно не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы при осуществлении экономической деятельности, общество обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд, который отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности оспариваемого ненормативного правового акта Ростехнадзора. Выводы суда первой инстанции поддержаны судом апелляционной инстанции.

Суд округа находит, что суды обоснованно исходили из следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется нормами Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон №294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона №294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Таким образом, перечень оснований является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Аналогичный перечень оснований для проведения внеплановой проверки предусмотрен Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного энергетического надзора, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 30.01.2015 №38 (далее - Административный регламент).

Так, в соответствии с пунктом 36 Административного регламента основанием для проведения внеплановой проверки является:

а) истечение срока исполнения юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

б) поступление в Ростехнадзор (его территориальный орган) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах:

- возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя Ростехнадзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Согласно статье 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 №260, установлено, что решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании (пункт 43).

В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство (пункт 44).

С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей). Исполнение поручений, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а также поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства или одним из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителей, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях (далее - поручения), организуется федеральными министрами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, и руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым адресованы поручения (пункт 46).

Из совокупности приведенных норм права следует, что правом давать поручения от имени Правительства Российской Федерации наделены Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации, а федеральные министры и руководители федеральных органов исполнительной власти наделены полномочиями на организацию исполнения поручения Правительства Российской Федерации.

Статьей 14 Закона №294-ФЗ определен порядок организации проверки, в соответствии с частью 1 которой установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с частью 2 статьи 14 Закона №294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

При этом заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений. По требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах, а также об экспертах, экспертных организациях в целях подтверждения своих полномочий (часть 3 статьи 14 Закона №294-ФЗ).

Судами из материалов дела установлено, что из содержания оспариваемого распоряжения Дальневосточного управления Ростехнадзора от 27.08.2015 №Р-А74-912 следует, что оно вынесено в соответствии с требованием пункта 3 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ, во исполнение протокола заседания Правительства РФ от 21.05.2015 №19, поручения Заместителя Председателя Правительства РФ ФИО1 от 11.06.2015 №ДК-П9-3853, приказа Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 23.06.2015 №237.

При этом в распоряжении указаны все необходимые сведения, предусмотренные частью 2 статьи 14 Закона №294-ФЗ, а именно: наименование органа государственного контроля (надзора), наименование юридического лица, его местонахождения, кем вынесено оспариваемое распоряжение, а также в отношении какого лица.

Нарушений требований Закона №294-ФЗ в ходе назначения проведения проверки во исполнение протокола заседания Правительства РФ от 21.05.2015 №19, поручения Заместителя Председателя Правительства РФ ФИО1 от 11.06.2015 №ДК-П9-3853, приказа Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 23.06.2015 №237, судами не установлено.

При указанных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что Дальневосточное управление Ростехнадзора при вынесении оспариваемого распоряжения нарушений закона, в том числе ввиду не привлечения к проведению проверки органа местного самоуправления, не допустило.

Доводы относительно того, что при проведении проверки не были привлечены органы местного самоуправления, судом кассационной инстанции не принимаются в связи с тем, что предметом спора является распоряжение Дальневосточного управления Ростехнадзора «О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица» а не нормативно правовой акт, вынесенный Ростехнадзором по результатам выездной проверки.

Так как все обстоятельства дела установлены судами в полном объеме, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену принятых по делу судебных актов, не установлено, у суда округа отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы по доводам, указанным в ней.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 19.02.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 по делу №А51-23788/2015 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи Т.Г. Брагина

Г.В. Котикова