Гражданский кодекс часть 1

по заявлениюадминистрации города Владивостока (ОГРН 1022501302955, ИНН 2504001783, место нахождения: 690091, Приморский край, г. Владивосток, пр-кт Океанский, 20)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, место нахождения: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. Морская 1-я, 2)

о признании незаконным решения и предписания

Администрация города Владивостока (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – УФАС по Приморскому краю, управление, антимонопольный орган) от 11.11.2014 по делу № 110/08-2014.

Определением суда от 26.01.2015 дела № А51-35263/2014, № А51-35259/2014 объединены в одно производство, присвоен общий № А51-35263/2014.

Решением суда от 20.04.2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), по кассационной жалобе администрации, полагающей, что судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции администрация приводит доводы о том, что предоставление спорной услуги не регулируется Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ), поскольку не относится ни к государственным, ни к муниципальным услугам. Заявитель считает, что статьями 31,34 и 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) не установлена обязанность органов местного самоуправления изготавливать схемы расположения земельного участка, финансовые затраты не являются расходными обязательствами муниципального образования, а также, что межведомственное информационное взаимодействие осуществляется только в рамках предоставления государственных или муниципальных услуг.

УФАС по Приморскому краю в отзыве на кассационную жалобу возражает против изложенных в ней доводов, просит судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Рассмотрение жалобы в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Пятого арбитражного апелляционного суда.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали свои доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве, заслушав мнения представителей лиц, участвующих в деле, а также проверив правильность применения судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом на основании проведенной по собственной инициативе во исполнение пункта 3 раздела Y протокола заседания Совета территориальных органов ФАС России от 11.03.2014 № 1 экспертизы положений административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг на предмет соблюдения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) при установлении в них требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, пришел к выводу о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона № 210-ФЗ подпунктами 3,4,6-12 пункта 2.6 Регламента предоставления администрацией услуги «Утверждение и выдача заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории», утвержденного постановлением от 27.12.2010 № 1596 (далее – Регламент), устанавливающими требования о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и находящихся в распоряжении государственных органов и организаций, применение которых приводит и может привести к ограничению конкуренции.

22.07.2014 УФАС по Приморскому краю вынесен приказ № 189 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства».

По результатам рассмотрения дела № 110/08-2014 решением управления администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а именно: не приведение в соответствие с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 7 и пунктом 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ подпунктов 3,4,6-12 пункта 2.6 Регламента, устанавливающих требования о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и находящихся в распоряжении государственных органов и организаций, применение которых приводит и может привести к ограничению конкуренции (создает угрозу конкуренции).

11.08.2014 на основании решения антимонопольного органа администрации выдано предписание, предполагающее принятие следующих мер, направленных на прекращение нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ: внести изменения в пункт 2.6 Регламента, исключив подпункты 10,11 и 12, указав, что документы, предусмотренные подпунктами 3, 4, 8, 9 заявитель вправе предоставить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а документы, перечисленные в подпунктах 6 и 7, предоставляются в случае, если сведения о таких объектах отсутствуют в ЕГРП и в соответствии с законодательством Российской Федерации право на них возникло независимо от их регистрации в ЕГРП.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, исходил из нарушения администрацией положений пунктов 1, 2 части 1 статьи 7, пункта 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ, а также статей 31,34 и 36 ЗК РФ.

Суд округа находит вывод судебных инстанций правомерным по следующим основаниям.

В части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлено, в частности, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Порядок предоставления земельных участков для строительства, порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, а также порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения установлены положениями статей 31, 34 и 36 ЗК РФ в редакции, действовавшей до 01.03.2015.

Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 5 статьи 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, в семидневный срок со дня утверждения указанного решения. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункты 7, 8 статьи 31 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 32 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

Орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» (пункт 4 статьи 34 ЗК РФ).

В пункте 1 статьи 36 ЗК РФ указано, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно пункту 5 статьи 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 13.09.2011 № 475 (далее – приказ Минэкономразвития № 475), действовавшим на момент спорных правоотношений, определен перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок.

Пунктом 2 приказа Минэкономразвития № 475 установлено, что документы, указанные в пунктах 2, 4, 5 и 6 названного Перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, не могут быть затребованы у заявителя.

Такой порядок согласуется с положениями абзаца 3 пункта 5 статьи 36 ЗК РФ, согласно которому исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Кодекса, не вправе требовать от заявителя представления дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем. Также указанный пункт предусматривает, что исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, не вправе требовать от заявителя представления документов, которые находятся в их распоряжении, распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, если такие документы включены в определенный Законом № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» перечень документов.

Согласно пункту 7 статьи 36 ЗК РФ в случае, если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые для выдачи кадастрового паспорта земельного участка, орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо обращения предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Лицо, которое обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».

Частью 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: 1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 2) представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов.

Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Пункт 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ устанавливает, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного обмена.

Судами установлено нарушение администрацией пункта 1 части 1 статьи 7, пункта 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ при включении в пункт 2.6 Регламента требования о предоставлении: схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, изготовленная лицом, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (подпункт 10); схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории на электронном носителе в формате mid/mif dwg/dxf, в местной системе координат, содержащего контуры и сведения об ограничениях (подпункт 11); оригинала топографической съемки местности в масштабе М 1:500 сроком не более одного года, с нанесенными Управлением градостроительными ограничениями (подпункт 12), поскольку представление перечисленных документов не предусмотрено статьями 31, 34 и 36 ЗК РФ.

Также установленное администрацией в подпунктах 3, 4, 8 и 9 пункта 2.6 Регламента требование о представлении копии свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копии свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц); сведений о земельном участке и смежных с ним земельных участках из Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестра) по Приморскому краю в виде кадастрового плана (карты) территории (копия), копии технического паспорта на здание, строение, сооружение или копии кадастрового паспорта объекта недвижимости (при наличии строений на земельном участке), копии литерной схемы, в случае расположения нескольких объектов капитального строительства на одном земельном участке противоречит пункту 2 части 1 статьи 7 и пункту 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ, а также пункту 5 статьи 36 ЗК РФ, так как сведения, содержащиеся в указанных документах, находятся в распоряжении государственных органов и организаций и требование об их представлении не допускается.

Установленное администрацией в подпунктах 6 и 7 пункта 2.6 Регламента требование о предоставлении копии правоустанавливающих документов на объекты недвижимости (свидетельство о праве собственности, свидетельство о праве на наследство, договор купли-продажи, договор мены и тому подобные документы) - при наличии объектов капитального строительства на земельном участке, копии правоустанавливающих документов на земельный участок (государственный акт, свидетельство о праве собственности, свидетельство о праве на наследство, договор аренды, мены и тому подобные документы) противоречит пункту 2 части 1 статьи 7 и пункту 6 статьи 14 Закона № 210-ФЗ, так как не соответствует Перечню, утвержденному приказом Минэкономразвития № 475, поскольку требование таких документов допускается только в случае, если сведения о таких объектах отсутствуют в ЕГРП и в соответствии с законодательством Российской Федерации право на них возникло независимо от их регистрации в ЕГРП.

Суды, проанализировав вышеуказанные нормоположения, дав оценку установленным по делу обстоятельствам, пришли к обоснованному выводу о том, что установление администрацией требований о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и находящихся в распоряжении государственных органов и организаций, нарушает положения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, так как необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления к ним не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Указанный вывод заявителем жалобы не опровергнут.

Решение и предписание антимонопольного органа изданы им в соответствии с возложенными полномочиями и направлены на устранение вышеуказанных препятствий.

С учетом изложенного, оспариваемые акты антимонопольного органа обоснованно признаны судами обеих инстанций правомерными, соответствующими Закону № 135-ФЗ, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Довод жалобы о неправомерном применении судами к спорным правоотношениям положений Закона № 210-ФЗ, поскольку, по мнению администрации, спорная услуга не является ни муниципальной, ни переданной государственной услугой, в смысле, который ей придает указанный закон, подлежит отклонению как основанный на неправильном толковании норм материального права.

Иные доводы кассационной жалобы, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции как не влияющие на правильность приведенных выводов судов двух инстанций. Указанные доводы получили надлежащую правовую оценку нижестоящих инстанций.

Поскольку суды обеих инстанций применили нормы материального права соответственно установленным по делу фактическим обстоятельствам, нарушения процессуальных норм, в том числе влекущие в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебного акта судом кассационной инстанции не выявлены, то отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 20.04.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2015 по делу № А51-35263/2014 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.А. Мильчина

Судьи Е.Н. Захаренко

И.М. Луговая