Гражданский кодекс часть 1

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО1 (доверенность от 08.02.2017), от Псковской таможни ФИО2 (доверенность от 07.06.2017 № 07-43/0176),

рассмотрев 18.09.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2017 по делу № А52-4525/2016 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Осокина Н.Н.),

у с т а н о в и л:

Псковская таможня (место нахождения: 180000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - таможня) обратилась в Арбитражный суд Псковской области с заявлением об оспаривании (с учетом уточнения) пунктов 1 и 5 решения, отраженного в акте Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - управление, УФАС) от 02.12.2016 № 20/44, составленного по результатам плановой выездной проверки соблюдения таможней требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Определением суда от 14.04.2017 (судья Буянова Л.П.) производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Постановлением апелляционной инстанции от 15.06.2017 определение от 14.04.2017 отменено; вопрос направлен на новое рассмотрение в Арбитражный суд Псковской области.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе определение суда первой инстанции. Как пролагает управление, исходя из системного толкования норм права и правоприменительной практики, составленный антимонопольным органом по результатам проверки акт лишь закрепляет результат ее проведения и сам по себе не порождает прав и обязанностей у проверяемой организации. Этот акт не нарушает права таможенного органа как субъекта закупочной деятельности, не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в судебном порядке.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представитель таможни отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, управлением на основании приказа от 23.05.2016 № 41 в период с 21.11.2016 по 02.12.2016 проведена плановая выездная сплошная проверка соблюдения таможней требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

По результатам проведения этой проверки со ссылкой на статью 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) составлен акт от 02.12.2016 № 20/44, в резолютивной части которого указано:

1. Признать в действиях заказчика (таможни) нарушение части 1 статьи 33, части 5 статьи 24, пункта 11 части 1 статьи 64, пункта 2 части 6 статьи 69, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ.

2. В связи с тем, что закупки, в которых установлены нарушения, размещены, по результатам их проведения заключены контракты, предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок не выдавать.

3. Рекомендовать заказчику исключить из проектов контракта обязанность по направлению в адрес заказчика письменного требования о возвращении денежных средств, внесенных таким участником в качестве обеспечения исполнения контракта.

4. Материалы проверки по пункту 2 акта направить в Псковскую транспортную прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.

5. Передать материалы проверки уполномоченному сотруднику УФАС для проведения административного расследования в отношении виновных должностных лиц.

Не согласившись с пунктами 1 и 5 указанного акта антимонопольного органа, таможня обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, прекращая производство по настоящему делу, принял во внимание пункт 1 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016 (далее - Обзор) и определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.09.2016 № 301-ЭС16-11055. Со ссылкой на статью 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ) суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт не подлежит обжалованию в судебном порядке; он не отвечает признакам ненормативного правового акта.

Апелляционный суд не согласился с наличием оснований для прекращения производства по делу, счел выводы суда первой инстанции ошибочными.

Апелляционная инстанция проанализировала требования статьи 99 Закона № 44-ФЗ во взаимосвязи с пунктами 21, 22, 32, 44, 45, 46 и 53 Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.01.2011 № 30 (далее - Порядок № 30, Порядок), признав, что оспариваемый таможенным органом акт проверки по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, который подлежит судебному контролю в силу статей 2, 4 АПК РФ и статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы апелляционного суда в полной мере отвечают нормам материального и процессуального права, гарантиям судебной защиты.

Апелляционная инстанция правомерно исходила из следующего.

Одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере (статья 2 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (статья 12 ГК РФ).

В рассматриваемом случае оспариваемый акт составлен антимонопольным органом (в рамках предоставленных ему полномочий) по результатам плановой проверки.

В целях исполнения соответствующих контрольных функций антимонопольный орган наделен полномочиями, в том числе по проведению плановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 99 Закона № 44-ФЗ). Рассматриваемая плановая проверка проведена в соответствии с приказом управления, изданным на основании статьи 99 Закона № 44-ФЗ и во исполнение Порядка № 30.

В связи с этим ссылка суда первой инстанции на статью 52 Закона № 135-ФЗ и пункт 1 Обзора является ошибочной; в данном случае аналогия закона и официальных разъяснений несостоятельна, поскольку имеются нормы права, определяющие особый порядок проведения плановых проверок, - требования Порядка № 30. Именно эти требования должны быть реализованы применительно к спорным правоотношениям.

В соответствии с пунктом 3 Порядка плановые проверки проводятся в целях предупреждения и выявления нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов и иных нормативных правовых актов, в частности, заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной, аукционной, котировочной либо единой комиссиями.

Согласно пункту 4 Порядка № 30 проведение плановой проверки осуществляется инспекцией, включающей в себя должностных лиц органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а также в случаях, предусмотренных Порядком, иных лиц (далее - инспекция).

Порядок закрепляет два этапа проведения проверки, каждый из которых имеет свои задачи и цели (пункт 21 Порядка).

Первый этап проверки предусматривает рассмотрение заказов, находящихся в стадии размещения, на предмет их соответствия требованиям законодательства (пункт 22 Порядка); при этом результаты осуществления первого этапа проведения проверки оформляются решением инспекции (пункт 32 Порядка).

Второй этап заключается в проверке уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчиков, контракты по которым заключены (пункт 44 Порядка); результаты проверки оформляются актом в сроки, установленные приказом о ее проведении (пункт 45 Порядка); акт проверки подписывается всеми членами инспекции (пункт 47 Порядка).

Согласно Порядку № 30 по итогам проведения второго этапа проверки решение не принимается; четко определены требования, предъявляемые к форме и содержанию акта как итогового документа (пункт 46 Порядка).

Акт проверки состоит из вводной, мотивировочной и резолютивной частей.

При этом резолютивная часть акта проверки должна содержать:

- выводы инспекции о наличии (отсутствии) со стороны лиц, действия (бездействие) которых проверяются, нарушений законодательства о размещении заказов со ссылками на конкретные нормы законодательства о размещении заказов, нарушение которых было установлено в результате проведения проверки;

- выводы инспекции о необходимости рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении;

- сведения о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов;

- другие меры по устранению нарушений, в том числе об обращении с иском в суд, передаче материалов в правоохранительные органы и т.д.

В пункте 53 Порядка № 30 определено, что обжалование решений, акта и (или) предписания инспекции, предусмотренных Порядком, может осуществляться в судебном порядке в течение срока, предусмотренного законодательством Российской Федерации.

Следовательно, для соблюдения прав и законных интересов лица, проверяемого в соответствии с Порядком № 30, акту, принимаемому специально созданной уполномоченным органом инспекцией по результатам проведенных плановых контрольных мероприятий, придана сила ненормативного правового акта, подлежащего судебному контролю.

Этот вывод суда апелляционной инстанции является правильным, отвечает вышеприведенным нормативным положениям, содержанию акта как итогового документа (по сути решения), а не его сугубо формальному признаку (названию).

Оспариваемый акт составлен по результатам второго этапа плановой проверки, подписан уполномоченной инспекцией из состава сотрудников управления, является окончательным документом, содержит в себе, помимо прочего, выводы контролирующего органа о наличии в действиях заказчика нарушений Закона № 44-ФЗ (со ссылками на конкретные его положения).

В акте указано на возможность его обжалования в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Ссылка суда первой инстанции на определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.09.2016 № 301-ЭС-11055 по делу № А43-12231/2015 правильно отклонена апелляционной инстанцией, поскольку в рамках названного дела проверка требований законодательства о контрактной системе проводилась на основании обращения лица и являлась внеплановой; положения Порядка № 30 в ходе ее проведения не применялись.

Таким образом, у суда первой инстанции не имелось оснований для прекращения производства по делу согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Обжалуемое постановление апелляционной инстанции является законным и обоснованным, отвечает положениям статей 268 и 272 АПК РФ (с учетом пункта 36 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции»).

Поскольку суд первой инстанции не исследовал и не проверял по существу предъявленные таможней требования, определение суда первой инстанции отменено апелляционным судом с направлением вопроса на новое рассмотрение (для рассмотрения заявления таможни по сути изложенных в нем доводов).

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2017 по делу № А52-4525/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

ФИО3

Л.А Самсонова