Гражданский кодекс часть 1

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – ФИО1 по доверенности от 31.01.2018 № 20, паспорт;

от ОАО "РЖД" – ФИО2 по доверенности от 26.12.2017, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 07.02.2018 по делу № А53-36668/2017, принятое судьей Чернышевой И.В.,

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее – заявитель, ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу (далее – управление) от 20.07.2017 №000291.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 07.02.2018 заявленные требования удовлетворены, предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу от 20.07.2017 № 000291 признано недействительным. С Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" взысканы расходы по оплате государственной пошлины 3000 рублей. Решение мотивировано тем, что спорное строение по своим функциональным характеристикам не может быть отнесено ни понятию "вокзал", ни "пассажирский павильон", поскольку по всем критериям его возможно отнести только к "остановочному пункту".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на то, что поскольку железнодорожный вокзал Судоверфь не исключен из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, общество обязано исполнять на указанном ОТИ обязательные Требования.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определением председателя судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений от 08.06.2018 в связи с нахождением судьи Филимоновой С.С в отпуске, в составе суда в порядке ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена замена на судью Ефимову О.Ю., в связи с чем, рассмотрение дела начинается с самого начала в порядке статьи 18 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта просил решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представитель открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, обществу вменено в вину несоблюдение требований, установленных подпунктами 7, 14 и 32 пункта 5 Постановления Правительства РФ от 26.04.2017 № 495 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", на объекте транспортной инфраструктуры - железнодорожный вокзал "Судоверфь".

К данным выводам Управление пришло по результатам проверки, проведенной на основании Распоряжения надзорного органа от 10.05.2017 №479.

Согласно акту проверки № 400/07 от 20.07.2017 на объекте транспортной инфраструктуры железнодорожный вокзал не реализован план обеспечения транспортной безопасности, отсутствует пункт управления обеспечением Транспортной безопасности, отсутствуют средства досмотра пассажиров и багажа, отсутствует ГПП на границе перевозочного сектора, отсутствует пост транспортной безопасности (зона досмотра), не обеспечено информирование пассажиров в части запрета прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности, проноса (провоза) предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, не организован пропускной режим в соответствии с Инструкцией о пропускном и внутри объектовом режиме, допускается перемещение в зону транспортной безопасности ОТИ предметов, которые запрещены или ограничены для перемещения.

Обществу с целью устранения выявленных нарушений 20.07.2017 выдано инспекторское предписание № 000291 с возложением обязанности устранить перечисленные нарушения со сроком исполнения - 23.10.2017.

Не согласившись с выданным предписанием, общество оспорило его в судебном порядке.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту.

При этом, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что спорное строение по своим функциональным характеристикам не может быть отнесено к понятию «вокзал», ни «пассажирский павильон», поскольку по всем критериям его возможно отнести только к «остановочному пункту», что подтверждается отсутствием необходимых штатных единиц и отсутствием значительного пассажиропотока.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 статьи 1 Федерального закона
№ 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы. Следовательно, железнодорожный железнодорожный вокзал "Судоверфь" является объектом транспортной инфраструктуры.

Согласно пункту 9 статьи 1 Федерального закона № 16-ФЗ ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры в отношении железнодорожного вокзала Волгоград-2.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона № 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Железнодорожный вокзал "Судоверфь" внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории (реестровый № ЖВП415494 от 08.07.2011).

Результаты проведенной оценки уязвимости ОТИ железнодорожный вокзал "Судоверфь" утверждены в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (далее -Росжелдоре) 08.08.2012.

На ОТИ железнодорожный вокзал Судоверфь проведена оценка уязвимости, результаты которой утверждены в Росжелдоре 08.08.2012. План обеспечения транспортной безопасности ОТИ утвержден в Росжелдоре 26.08.2014. К материалам дела приобщены копии утвержденных титульных листов вышеуказанных документов.

В материалах дела содержится мотивированный ответ Росжелдора от 17.08.2017 № УТБ-6/1112-ис "Об отказе исключения из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного вокзала Судоверфь" из которого следует, что свидетельства, выданные Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), о переименовании объектов транспортной инфраструктуры из вокзалов в здания пассажирских павильонов не влекут за собой исключение из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а на указанном ОТИ, должны быть реализованы мероприятия по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с требованиями Федерального закона № 16-ФЗ и постановления Правительства РФ от 26.04.2017 № 495 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта и транспортных средств железнодорожного транспорта".

Мотивированный ответ Росжелдора от 17.08.2017 № УТБ-6/1112-ис получен Приволжской дирекцией пассажирских обустройств 30.08.2017.

Вместе с этим, Росжелдор в мотивированном ответе запросил у общества дополнительные сведения об ОТИ.

Несмотря на то, что срок исполнения инспекторского предписания от 20.07.2017 № 000291 истекал 23.10.2017, запрашиваемые ЮТУ Росжелдора сведения от ОАО "РЖД" направлены 20.12.2017.

09.02.2018 ЮТУ Росжелдора направлен повторный мотивированный ответ в адрес Приволжской дирекции пассажирских обустройств "Об отказе исключения из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного вокзала Судоверфь".

Судебная коллегия установила, что в настоящее время указанный ОТИ, не исключен из Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с ч.1 ст. 8 Федерального закона № 16-ФЗ Требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Указанные требования являются обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками.

В соответствии с положением п.9 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 № 87 при изменении конструктивных, технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, и/или потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а для акватории морского порта, в том числе при изменении границ акватории морского порта в месячный срок проводится дополнительная оценка уязвимости в части, касающейся произошедших изменений.

Следовательно, обязанность по проведению дополнительной оценки уязвимости у общества возникла с 01.07.2017 (с момента вступления в действие вновь изданных Требований). Указанные мероприятия общество обязано было завершить 01.08.2017, после чего при необходимости внести возможные изменения в План ОТБ, в соответствии с действующими Требованиями.

Между тем, обществом в установленный срок дополнительная оценка уязвимости ОТИ железнодорожного вокзала Судоверфь не проведена, не исполнены обязательные Требования.

Вместе с этим конструктивные, технические и технологические характеристики объекта транспортной инфраструктуры ОТИ железнодорожный вокзал Судоверфь не менялись, следовательно, это также не могло повлиять на исполнимость инспекторского предписания.

При необходимости после проведения дополнительной оценки уязвимости, общество могло ходатайствовать о продлении инспекторского предписания, однако этого сделано не было.

Апелляционная коллегия полагает, что проведение дополнительной оценки уязвимости не влияет на организацию информирования в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на объекте транспортной инфраструктуры, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объекте транспортной инфраструктуры, о положениях законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

В решении суда первой инстанции указывается об отсутствии в зимний период пригородного сообщения через станцию Судоверфь.

Однако, судом апелляционной инстанции установлено, что на официальном сайте ОАО "РЖД" в открытом доступе (https://pass.rzd.ru/main-pass/public/ru) размещено зимнее расписание пригородных поездов через станцию Судоверфь, включая остановки на указанной станции. Движение пригородных пассажирских поездов через указанную станцию осуществляется круглогодично. Продажа билетов осуществляется внутри вокзала, где функционирует круглогодично зал ожидания. Организацию продажи билетов осуществляет не предприниматель, а
АО "Волгоградтранспригород", которое арендует помещение у ОАО "РЖД", для размещения кассы в здании вокзала (договор аренды № 2708630 от 26.12.2017).

В материалы дела представлено письмо Южного территориального управления Федерального агентства железнодорожного транспорта № 195 от 09.02.2018 из которого следует, согласно сведениям, предоставленным Приволжской региональной службой развития пассажирских сообщений и предоставления доступа к инфраструктуре, пассажиропоток за 2017 год составил по остановочному пункту Судоверфь – 38470 чел. Ежесуточно остановку для посадки/высадки пассажиров по ОП Судоверфь производят – 11 пар поездов пригородного сообщения.

Судебная коллегия отклоняет доводы общества о том, что отсутствие в штатном расписании работников ОАО "РЖД" на указанном объекте, а также экономическая нерентабельность объекта могут являться уважительной причиной для невыполнения обязательных требований.

Действие инспекторского предписания от 20.07.2017 № 000291 не продлялось и является оконченным 23.10.2017.

Законность проведения внеплановой выездной проверки в ходе, которой выдано инспекторское предписание от 20.07.2017 № 000291 подтверждена постановлением Мещанского районного суда г. Москвы дело № 12-2669/2017 от 11.10.2017. Результат рассмотрения дела размещен на официальном сайте Мещанского районного суда г. Москвы (http://mos-gorsud.ru/rs/meshchanskij).

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что инспекторское предписание не исполнимо.

В соответствии с положением подпункта 6 пункта 5 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.04.2017 № 495 (далее - Требований) (вступили в действие с 01.07.2017) субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, а также субъекты транспортной инфраструктуры (перевозчики) в целях обеспечения транспортной безопасности транспортного средства обязаны соответственно в отношении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств:

- на основании утвержденных результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) разработать и представить на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства) в течение 3 месяцев со дня утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (транспортного средства).

Ранее до издания постановления Правительства РФ от 26.04.2017 № 495, действовали Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011г. № 43, которые предписывали аналогичные нормы.

Таким образом, фактически имело место изменение уровня правового регулирования при сохранении содержания норм права, нарушение которых вменялось обществу. Следовательно, издание новых Требований по обеспечению транспортной безопасности, не меняет указанные нормы и не ухудшает положение общества, а значит, правило об обратной силе закона не подлежит применению.

Указанный вывод соответствует выводу, сделанному Верховным судом РФ (определение ВС РФ от 28.07.2017 № 303-АД17-2465, дело № А51-20552/2016).

В суд апелляционной инстанции обществом было представлено письмо, а также договор № 2808971 от 28.02.2018 на оказание услуг по проведению дополнительной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры железнодорожный вокзал на о.п. Судоверфь.

При наличии вопросов об исполнении оспариваемого инспекторского предписания заявитель вправе обратиться в административный орган с заявлением о его разъяснении, однако, общество таким правом не воспользовалось.

Доказательств, подтверждающих отсутствие у общества реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, а также принятия всех мер, направленных на предупреждение совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что обществом не представлено достаточных доказательств в обоснование доводов о незаконности оспариваемого предписания и не доказано, что этим ненормативным правовым актом нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании изложенного апелляционная коллегия полагает, что оспариваемое инспекторское предписание управления от 20.07.2017 №000291 соответствует действующему законодательству и при его вынесении законные права и интересы заявителя нарушены не были, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований общества не имеется.

В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является несоответствие выводов, изложенных в судебном акте, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Поскольку суд первой инстанции не установил все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора и пришел к выводам, не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.02.2018 подлежит отмене. В связи с отменной судебного акта суд апелляционной инстанции принимает новое решение об отказе открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.02.2018 по делу
№ А53-36668/2017 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий М.В. Соловьева

Судьи Т.Г. Гуденица

О.Ю. Ефимова