Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Стахановой В.Н. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузнецовой Ю.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Федерального казначейства по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 10.12.2020 по делу № А54-1764/2019 (судья Шуман И.В.), принятое по заявлению управления благоустройства города администрации города Рязани (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) к управлению Федерального казначейства по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), при участии третьих лиц, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципального бюджетного учреждения «Дирекция благоустройства города» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), администрации города Рязани (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), правительства Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), министерства транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), общества с ограниченной ответственностью «Доринвест Рязань» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), акционерного общества «Ремикс» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), закрытого акционерного общества «Стройсервис» (г. Рыбное, ОГРН <***>, ИНН <***>), общества с ограниченной ответственностью «ТехноГрупп» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице межрегионального филиала (г. Нижний Новгород), Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>), Федерального автономного учреждения «Проектная дирекция Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>) и Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>), о признании незаконным предписания от 05.12.2018 № 59-23-06/23-5500 в части выявленных нарушений № 1 – 8 и 10,

при участии в заседании:

управления благоустройства города администрации города Рязани – ФИО1 (доверенность от 12.03.2021 № 10) и ФИО2.(доверенность от 30.12.2020 № 37, удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

управление благоустройства города администрации города Рязани (далее – УБГ) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к управлению Федерального казначейства по Рязанской области (далее – УФК) о признании незаконным предписания от 05.12.2018 № 59-23-06/23-5500 (далее – предписание) в части выявленных нарушений № 1 – 8 и 10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение «Дирекция благоустройства города» (далее – МБУ «Дирекция благоустройства города»), администрация города Рязани (далее – администрация), правительство Рязанской области (далее – правительство), министерство транспорта и автомобильных дорог Рязанской области (далее – минтранс Рязанской области), общество с ограниченной ответственностью «Доринвест Рязань» (далее – ООО «Доринвест Рязань»), акционерное общество «Ремикс» (далее – АО «Ремикс»), закрытое акционерное общество «Стройсервис» (далее – ЗАО «Стройсервис»), общество с ограниченной ответственностью «ТехноГрупп» (далее – ООО «ТехноГрупп»), Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (далее – ФКУ) в лице межрегионального филиала, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее – Минстрой России), Федеральное автономное учреждение «Проектная дирекция Минстроя России» (далее – ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России») и Федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (далее – ФАУ «Главное управление государственной экспертизы»).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 10.12.2020 заявление удовлетворено частично, п. 1 – 7 предписания признаны недействительными. На УФК возложена обязанность по устранению нарушения прав и законных интересов УБГ, допущенных вынесением предписания в оспоренной части. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

Не согласившись с решением суда в части признания недействительными п. 1 – 7 предписания, УФК обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его в этой части отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявления.

В обоснование своей позиции апеллянт указывает на то, что УБГ выбрало расценки, учитывающие большее количество ресурсов на выполнение работ, что привело к необоснованному расходованию средств федерального бюджета.

От УБГ в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором оно, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Согласно ч. 5 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку УФК выразило несогласие с решением только в части удовлетворенных судом первой инстанции требований, а УБГ не заявило возражений относительно проверки решения в другой части, законность и обоснованность судебного акта проверены в порядке ст. 266 и 268 АПК РФ только в обжалуемой части.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда в обжалуемой части не подлежит отмене по следующим основаниям..

Из материалов дела следует, что УФК на основании приказа от 28.09.2018 № 260-о/д, в соответствии с решением руководителя, принятым по результатам проведения плановой выездной проверки на основании приказа от 29.05.2018 № 148-о/д, в период с 05.10.2018 по 31.10.2018 провело в отношении УБГ внеплановую камеральную проверку по вопросу обоснованности применения федеральных единичных расценок при составлении проектно-сметной документации на проведение дорожных работ за счет средств, предоставленных из федерального бюджета за период 2016 – 2017 годы.

В рамках данной проверки УФК осуществлено исследование работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения путем проведения работ по их содержанию с привлечением экспертов - сотрудников межрегионального филиала ФКУ в Нижнем Новгороде.

По итогам проверки был составлен акт проверки от 31.10.2018.

По результатам рассмотрения этого акта УФК вынесено предписание, которым на основании ст. 269.2 и 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), а также п. 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092), УБГ предписано принять меры по устранению выявленных нарушений – возвратить в федеральный бюджет денежные средства в сумме 21 274 532 рублей в срок до 15.03.2019.

Не согласившись с данным предписанием в части п. 1 – 8 и 10, УБГ обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая заявление и удовлетворяя его в обжалуемой части, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 3 ст. 201 АПК РФ, п. 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)» ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Положения ст. 34 БК РФ определяют принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 23 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм БК РФ» разъяснил, что при рассмотрении споров об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что ст. 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проверки УФК установило, что УБГ заключило муниципальные контракты на выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения.

По мнению УФК, в локальных сметах к муниципальным контрактам от 29.08.2016 № 0859300019616000825-0113639-01 и от 12.08.2016 № Ф.2016.210534, а также в локальных сметных расчетах к муниципальным контрактам от 16.08.2016 № Ф.2016.204895, от 10.08.2016 № Ф.2016.207224 и от 30.09.2016 № 237 и № 238 УБГ необоснованно применены расценки из сборника 27 «автомобильные дороги» Федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) государственных сметных нормативов (ФЕР 81-02-27-2001), утвержденных приказом Минстроя России от 30.01.2014 № 31/пр (далее – ФЕР 27), подлежащие использованию при сооружении новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, вместо расценок из раздела 68 «благоустройство» Федеральных единичных расценок на ремонтно-строительные работы государственных сметных нормативов (ФЕРр 81-04-2001), утвержденных приказом Минстроя России от 30.01.2014 № 31/пр (далее – ФЕР 68), подлежащих использованию для определения затрат при выполнении ремонтно-строительных работ и составления на их основе сметных расчетов (смет) на производство указанных работ, в том числе благоустройство, что привело к неправомерному расходованию средств федерального бюджета.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается сторонами, что предметом вышеуказанных муниципальных контрактов является выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог местного значения путем проведения работ по их содержанию по вышеназванным улицам.

Сметные стоимости указанных объектов к муниципальным контрактам определены УБГ с использованием сметно-нормативной базы ФЕР 2001, согласно приказу Минстроя России от 11.12.2015 № 899/пр «О внесении изменений в сметные нормативы, внесенные в федеральный реестр сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета».

Пересчет сметных стоимостей из базисного уровня цен 2001 года в текущий уровень цен на 2 квартал 2016 года выполнен УБГ с применением индекса изменения сметных стоимостей к ФЕР-2001 в соответствии с приложением 1 к письму Минстроя России от 03.06.2016 № 17269-ХМ/09 – на строительно-монтажные работы – по Рязанской области для объектов строительства «прочие объекты» величиной 6,6.

Локальными сметными расчетами к указанным муниципальным контрактам предусматривались работы ФЕР27-03-009-01 – «срезка поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования при ширине барабана фрезы 1000 мм, толщина слоя: 5 см».

В п. 1.27.1 технической части ФЕР 27 содержатся расценки на выполнение работ по сооружению новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, лесовозных дорог, временных автомобильных дорог, а также дорожных работ на площадках промышленных предприятий, на городских проездах и площадках.

Ввиду того, что предметом спорных муниципальных контрактов являлось выполнение работ по приведению в нормативное состояние автомобильных дорог, то, как полагает УФК, для определения стоимости работ по срезке поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий методом холодного фрезерования необходимо было применять расценку ФЕР 68 – ФЕРр68-12-7 «снятие деформированных асфальтобетонных покрытий самоходными холодными фрезами с шириной фрезерования 500 – 1000 мм толщиной слоя: до 50 мм».

В связи с этим УФК сделан вывод о том, что в данном случае произошло завышение начальной (максимальной) цены вышеуказанных муниципальных контрактов, что, в свою очередь, привело к перерасходу средств федерального бюджета в общей сумме 20 366 046 рублей 22 копеек (включая НДС 18 %).

Не соглашаясь с такой позицией УФК, суд первой инстанции правомерно указал следующее.

На основании ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в редакции, действующей в период заключения спорных муниципальных контрактов) при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд подлежала определению начальная (максимальная) цена контракта.

В ч. 9 этой статьи сказано, что проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 9.1 названной статьи проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.

Сборники ФЕР вместе с государственными элементными сметными нормами образуют единую государственную сметно-нормативную базу для разработки системы укрупненных сметных нормативов.

Между тем, как справедливо отмечено судом, в составе государственных сметных нормативов ФЕР 27 и ФЕР 68 не содержатся сметные нормы на выполнение работ, связанных именно с содержанием или ремонтом автомобильных дорог, что свидетельствует о наличии возможности применения (по аналогии) заказчиком работ соответствующих расценок с наиболее подходящими по составу работ расценками указанных сборников.

Проанализировав раздел «общие положения» ФЕР 27, в котором сказано, что положениями данного сборника следует пользоваться во всех случаях, кроме ремонтных работ на городских проездах, и в этом случае необходимо применять ФЕР 68, как и в случаях определения затрат на перемощения мостовой и разборки тротуаров, суд первой инстанции правомерно указал на то, что расценки ФЕР 68 применяются в определенных случаях.

Следовательно, суд пришел к верному выводу о том, что в рассматриваемом случае при составлении сметной документации на выполнение работ, связанных с содержанием автомобильных дорог местного значения (улиц города Рязани), заказчик с учетом максимального соответствия состава работ и ресурсов применяемого норматива условиям и особенностям технологии производства работ, вправе был использовать положения ФЕР 27, применяя нормы ФЕР 68 лишь в случаях выполнения небольшого объема работ на городских проездах, мостовых и тротуарах.

К тому же пункт 1.1 технической части ФЕР 68 предусматривает, что сборник содержит единичные расценки на выполнение работ по благоустройству территорий.

Таким образом, положения ФЕР 68 прежде всего направлены на выполнение работ в области благоустройства территорий, а не ремонт автомобильных дорог.

Согласно пояснениями УБГ и подрядных организаций разная стоимость обусловлена разной производительностью и разным объемом выполняемых работ, то есть, при значительных объемах работ применять маленькие фрезы крайне неэффективно.

Данное обстоятельство УФК надлежащим образом не опровергнуто.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ УФК не представлены надлежащие доказательства, свидетельствующие о том, что поставленные УБГ перед подрядчиками задачи по ремонту (содержанию) автомобильных дорог (улиц) города Рязани могли быть выполнены с использованием малой техники, используемой для работ на городских проездах, мостовых и тротуарах и затратой меньшего объема средств или при использовании такой техники УБГ мог быть достигнут лучший результат.

Поскольку позиция УФК о необходимости применения расценок по фрезерованию из сборника ФЕР 68 сводится исключительно к применению более низких цен, суд первой инстанции справедливо обратил внимание на то, что без учета в совокупности и взаимосвязи особенностей, количества и вида техники, ее производительности, с объемом, характером и местоположением предполагаемых работ, связанных с ремонтом проезжей части улиц города, такой подход является формальным и недопустимым с точки зрения оценки результата выполняемой задачи.

На основании изложенного, суд пришел к верному выводу о том, что недоказанности УФК неэффективного использования УБГ бюджетных средств в сумме 20 366 046 рублей 22 копеек либо их использования без достижения заданного результата, ввиду чего обоснованно признал незаконными п. 1 – 7 предписания.

Довод апелляционной жалобы о том, что УБГ из двух аналогичных сметных норм (ФЕР 27 и ФЕР 68) выбрало расценки, учитывающие большее количество ресурсов на выполнение работ (в ФЕР 27 учтены затраты труда рабочих 3 разряда, а в ФЕР 68 – 2 разряда; трудоемкость машин и механизмов при выполнении работ в соответствии с ФЕР 27 выше, чем при выполнении тех же работы в соответствии с ФЕР 68), что привело к необоснованному расходованию средств федерального бюджета, подлежит отклонению ввиду следующего.

Согласно пояснениям УБГ, при выборе проектных решений им выбраны сметные нормативы по срезки поверхностного слоя асфальтобетонного дорожного покрытия из сборника ФЕР 27, во-первых, в связи с большими объемами работ на каждой улице (подтверждается дефектными ведомостями), во-вторых, муниципальные контракты заключены во второй половине августа 2016 года со сроком окончания работ – 01.09.2016 (средний срок выполнения работ 2 недели), и, в-третьих, расценкой из сборника ФЕР 68 не предусмотрены работы по постоянной срезке поверхностного слоя асфальтобетонных дорожных покрытий толщиной 5 см, а предусмотрены работы по срезке асфальтобетонных дорожных покрытий толщиной слоя от 10 до 50 мм и в небольших объемах, что подтверждается отсутствием в расценке из сборника ФЕР 68 ресурса – вода, с расходом на 100 м2 – 3,2 м3, который необходим для охлаждения фрезы при непрерывной работе по снятию слоя асфальтобетонных дорожных покрытий толщиной слоя 5 см на больших площадях.

К тому же при заключении контрактов УБГ применена расценка по фрезерованию поверхностного слоя а/б покрытия из ФЕР 27 исходя из объемов работ, которые были определены дефектными ведомостями, а также исходя из фактической производительности фрез «малой» и «средней» линеек.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом второй инстанции не установлено.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 10.12.2020 по делу №А54-1764/2019 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи

Е.В. Мордасов

В.Н. Стаханова

Е.Н. Тимашкова