Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В. , судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя – акционерного общества «Газпром газораспределение Рязанская область» (г. Рязань, ОГРН 1026201100386, ИНН 6230006061) – Есакова Д.А. (доверенность от 20.04.2016 № 01-09/38), от ответчика – Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Тула, ОГРН 1097154013461, ИНН 7107516785) – Лаухина Н.И. (доверенность от 20.11.2017 № 1-11-7/23317), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Рязанской области от 13.09.2017 по делу № А54-7310/2016 (судья Шуман И.В.), установил следующее.

Акционерное общество «Газпром газораспределение Рязанская область» (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконными пунктов 5 и 24 предписания Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее по тексту – ответчик, управление) от 14.09.2016 № 84-ГН.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 13.09.2017 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе Приокское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору просит решение суда в части признания недействительным пункта 24 оспариваемого предписания отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу в указанной части новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает, что применение судом законодательства Рязанской области в части отмены оценки и подтверждения соответствия сетей газораспределения и газопотребления Техническим регламентам противоречит Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О Техническом регулировании» и выходит за рамки ведения Рязанской области. Управление полагает, что в предписании от 14.09.2016 № 84-ГН, а также в иных материалах проверки (распоряжении, акте проверки) содержится вся необходимая информация, позволяющая АО «Газпром газораспределение Рязанская область» четко определить объекты (участки (части) сетей газораспределения), в отношении которых выдан пункт 24 предписания.

В отзыве на апелляционную жалобу АО «Газпром газораспределение Рязанская область», опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность решения суда первой инстанции, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения от 24.08.2016 № 1841-р Приокским Управлением Ростехнадзора проведена плановая выездная проверка в отношении АО «Газпром газораспределение Рязанская область».

По окончании проверки составлен акт проверки и выдано предписание от 14.09.2016 № 84-ГН, пунктом 5 которого на заявителя возложена обязанность по устранению следующего нарушения: «на момент проверки не определен срок безопасной эксплуатации газопроводов на опасных объектах, так как отсутствуют экспертизы промышленной безопасности подводных переходов через водные преграды Подвязье (пущен в эксплуатацию в 1977 году) и Искра (пущен в эксплуатацию в 1973 году)»; пунктом 24 предписания предписано устранить следующее нарушение: «в проектных и исполнительных документациях на строительство и реконструкцию сетей газораспределения отсутствуют заключения негосударственной (государственной) экспертизы проектной документации».

Полагая, что пункты 5 и 24 предписания управления от 14.09.2016 № 84-ГН не соответствуют требованиям действующего законодательству и нарушают права и законные интересы общества, АО «Газпром газораспределение Рязанская область» обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное обществом требование в части признания недействительным пункта 24 оспариваемого предписания управления, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для признания недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие этих ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Положение № 401), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

На основании пункта 5.3.1.5 Положения № 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

Пунктом 5.3.8 Положения № 401 установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 5.7 Положения о Приокском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным приказом Ростехнадзора от 20.12.2010 № 1131, к полномочиям управления относится, в числе прочего, выдавать юридическим лицам независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений лицензионных требований и условий, обязательных требований, содержащихся в законодательных и нормативных правовых актах Российской Федерации, в пределах установленной компетенции Ростехнадзора.

Таким образом, оспариваемое предписание от 14.09.2016 № 84-ГН выдано Приокским управлением Ростехнадзора в пределах его полномочий.

Пунктом 24 оспариваемого предписания на общество возложена обязанность в срок до 17.10.2016 устранить нарушение пунктов 4 и 9 ФНП «Правила безопасности систем газораспределения и газопотребления», пункта 95б Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 № 870, выразившееся в том, что в проектных и исполнительных документациях на строительство и реконструкцию сетей газораспределения отсутствуют заключения негосударственной (государственной) экспертизы проектной документации (для объектов, ПД которых не подлежит исключительно государственной экспертизе).

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 27.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее по тексту – Закон № 116-ФЗ).

Требования промышленной безопасности согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 116-ФЗ – это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в данном Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в соответствии со статьей 9 Закона № 116-ФЗ обязана соблюдать положения данного Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации и прочее.

Идентификация объекта технического регулирования производится в соответствии с пунктами 9, 10 и 11 Технического регламента по следующим существенным признакам в совокупности: назначение; состав объектов, входящих в сети газораспределения и газопотребления; давление природного газа.

Объект технического регулирования может быть идентифицирован в качестве сети газораспределения, если транспортирует природный газ: а) по территориям населенных пунктов – с давлением, не превышающим 1,2 мегапаскаля; б) по территориям населенных пунктов исключительно к производственным площадкам, на которых размещены газотурбинные и парогазовые установки, и по территориям указанных производственных площадок – с давлением, превышающим 1,2 мегапаскаля; в) между населенными пунктами – с давлением, превышающим 0,005 мегапаскаля.

К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами (часть 2 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений подпункта «а» пункта 88 Технического регламента № 870 оценка соответствия сети газораспределения и сети газопотребления требованиям Технического регламента при проектировании (включая инженерные изыскания) таких сетей осуществляется в форме экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Пунктом 89 Технического регламента № 870 предусмотрено, что применение иных форм оценки соответствия сетей газораспределения и газопотребления требованиям технических регламентов, не предусмотренных пунктом 88 настоящего технического регламента, не допускается.

Заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий включается в состав доказательственных материалов при получении разрешения на строительство сети газораспределения и сети газопотребления (пункт 90 Технического регламента № 870).

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, из пункта 88 Технического регламента № 870 в совокупности с его пунктами 89, 90 следует, что данным нормативным правовым актом сети газораспределения и газопотребления отнесены к объектам, проектная документация и инженерные изыскания, в отношении которых в обязательном порядке должны быть подвергнуты экспертизе; получение и представление положительного заключения экспертизы проектной документации и инженерных изысканий в отношении таких объектов – обязательное условие в силу пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство.

При этом проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Выдача разрешения на строительство согласно подпункту 5 пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требуется в иных случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, перечень объектов, при строительстве которых получение разрешения на строительство не требуется, предусмотренный Градостроительным кодексом, не является исчерпывающим и часть 17 статьи 51 указанного Кодекса представляет собой отсылочную норму, предусматривающую возможность субъектов Российской Федерации самостоятельно определять случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется.

Получение разрешения на строительство, помимо случаев, установленных частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно статье 11.1 Закона Рязанской области от 21.09.2010 № 101-ОЗ «О градостроительной деятельности на территории Рязанской области» не требуется, в том числе, в случае строительства и (или) реконструкции газопроводов – вводов низкого и среднего давления до 0,3 мегапаскаля и протяженностью до 200 метров при газификации объектов индивидуального жилищного строительства собственниками сетей газораспределения в соответствии с подготовленной, согласованной и утвержденной согласно действующему законодательству Российской Федерации в сфере газоснабжения проектной документацией (пункт 1).

Законом Рязанской области от 11.10.2016 № 62-03 внесены изменения в Закон Рязанской области от 21.09.2010 № 101-ОЗ «О градостроительной деятельности на территории Рязанской области» и пункт 1 статьи 11.1 Закона изложен в следующей редакции: «1) строительства и (или) реконструкции газопроводов с рабочим давлением до 1,2 мегапаскаля включительно, сооружений и газорегулирующего оборудования на указанных газопроводах, средств электрохимической защиты от коррозии таких газопроводов в соответствии с подготовленной, согласованной и утвержденной согласно действующему законодательству Российской Федерации в сфере газоснабжения проектной документацией в целях технологического присоединения потребителей или реализации инвестиционных программ газораспределительных организаций».

Указанные нормативные акты вступили в действие, заинтересованными лицами (при наличии таковых) недействующими в установленном судебном порядке не признаны.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно посчитал, что получение разрешения на строительство и (или) реконструкцию газопроводов с рабочим давлением до 1,2 мегапаскаля включительно не требуется и, как следствие, отсутствует необходимость проведения экспертизы проектной документации.

Довод управления со ссылкой на часть 2 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что Закон Рязанской области от 11.10.2016 № 62-ОЗ не может отменить разрешение на строительство сетей газораспределения и газопотребления, подлежит отклонению судебной коллегией, поскольку пунктом 3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и абзацем 1 пункта 8 Положения о порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, предусмотрено, что экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство.

Отклоняя довод управления о нарушении обществом пунктов 4, 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления», утвержденных приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 № 542, пункта 95 Технического регламента № 870, суд первой инстанции обоснованно учитывал, что из анализа буквального содержания вменяемого обществу нарушения, отраженного как в акте проверки, так и в оспариваемом предписании: «в проектных и исполнительных документациях на строительство и реконструкцию сетей газораспределения отсутствуют заключения негосударственной (государственной) экспертизы проектной документации», невозможно определить в отношении каких именно сетей газораспределения вменяется указанное нарушение,
в частности, отсутствует перечень объектов сетей газораспределения, их адресное расположение, принадлежность, рабочее давление газа и т.д.

Как пояснено представителем управления в ходе судебного заседания в суде первой инстанции, ответчиком проверялись сети газораспределения АО «Газпром газораспределения Рязанская область» Рязанского, Сасовского, Скопинского, Милославского, Рыбновского районов. Управление располагает информацией о регулярном проведении работ по реконструкции сетей газораспределения общества, в том числе подключение к ним объектов, в состав которых входят участки (части) данных сетей газораспределения, без проведения негосударственной (государственной) экспертизы проектной документации. При проведении проверки копии документов, подтверждающих данные обстоятельства, управление не изготавливало, в связи с чем, в материалы настоящего дела представить не может.

Представители же общества в судебном заседании заявили об отсутствии в составе подвергнутых проверке сетей газораспределения таких участков.

В материалы дела АО «Газпром газораспределение Рязанская область» представлены копии документов, подтверждающих эксплуатацию обществом опасных производственных объектов, принадлежащих ему на праве собственности, а также на иных законных основаниях, построенным по различным программам газификации Рязанской области.

В отношении данных объектов проводились экспертизы проектной документации.

Довод представителя управления о том, что общество в ходе судебного разбирательства не представило необходимые документы, в том числе учетную документацию по хранению проектной и исполнительной документации; заключения экспертизы на проектную документацию; акты приемки; журналы регистрации нарядов-допусков на производство газоопасных работ, в которых регистрируются работы по присоединению (врезке) вновь построенных наружных и внутренних газопроводов к действующим; пуску газа в газопроводы при вводе в эксплуатацию; вводу в эксплуатацию ГРП (ГРПБ), ШРП и ГРУ, обоснованно отклонен судом первой инстанции как основанный на ошибочном понимании норм процессуального права по распределению бремени доказывания.

При этом выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого требования является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

С учетом вышеизложенного судом первой инстанции обоснованно признан недействительным пункт 24 оспариваемого предписания.

Доводы апелляционной жалобы управления направлены на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела во взаимосвязи с вышеприведенными нормативными положениями и не подтверждают неправомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 13.09.2017 по делу № А54-7310/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов

В.Н. Стаханова